作者：孟建 来源：中国应急管理 转自：http://www.xjks.gov.cn/yjb/llyj/200902/1490.html
胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出，要“完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力”。同时，要“完善突发事件应急管理机制。”当前，我国经济社会发展进入新的关键时期，这既是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期，切实加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是全面履行政府职能、提高行政能力的迫切要求。
置身于“媒介化社会”之中，随着信息社会的来临，传播技术的飞速发展，新闻传播日益快速、广泛、多元，各类突发事件的社会关注度和传播影响面也越来越大，呈现出了极其复杂多变的格局。认真做好突发公共事件的新闻发布和舆论引导工作，运用传媒的力量来减缓乃至化解社会矛盾和危机，维护社会稳定和凝聚公民精神，具有重大意义。
近年来，党中央、国务院高度重视突发事件中的新闻发布、舆论引导和媒体管理工作，我国构建突发事件应急处理机制的工作逐步加快，各类相关政策文件、法律法规不断出台。2006的《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年的《中华人民共和国政府信息公开条例》都对突发事件中的新闻发布、舆论引导和媒体管理工作予以高度重视，进行了不同程度的规范。“推进信息公开透明”、“提高政府公共危机管理能力”、“增强媒体社会责任感”等观念逐渐在全社会形成共识。各地方、各部门也纷纷建立突发事件应急机构和出台应急预案，开展新闻发言人培训，对突发事件的处理方式日渐成熟，日趋专业，积累了不少经验。在对“禽流感”、“清华北大食堂爆炸”、“河南陕县矿难”、“低温雨雪冰冻灾害”、“3.14”拉萨打砸抢烧事件等很多突发事件的处置上较以往取得了很大进步，特别是“5.12”四川汶川大地震体现出来的新闻报道和新闻发布，更是赢得了国内外媒体和公众前所未有的肯定和信任。尽管如此，我们的工作还存在一些难点和问题。突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作是一项系统工程，需要科学的理念、完善的机制和高效的运作三者共同作用。
一、科学的理念
做好突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作是加强党的执政能力建设和构建社会主义和谐社会的重要要求。中共中央十六届四中全会文件《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出要“坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权”。其中，专门提到要“完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”中共中央十六届六中全会文件《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：“通达社情民意，引导社会热点，疏导公众情绪，搞好舆论监督。健全突发事件新闻报道机制，及时发布准确信息。”
做好突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作必须强化党和政府的责任意识和法制观念。从有关突发公共事件的系列政策规定及法律法规中我们可以发现，突发事件的新闻发布和舆论引导工作在整个突发事件的应对和处置体系中居于非常重要的位置。当前，该项工作已经进入了一个新的历史时期，被日益纳入规范化、法制化的轨道。强化党和政府的责任意识和法制观念，是我们做好这项工作的必要条件和重要保障。
做好突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作必须提高政府、媒体和公众的媒介素养和危机应对素养。媒介素养主要是指主体获取、分析、评价和传播各种媒介信息的能力。在媒介化的社会中，政府、媒体和公众媒介素养水平的高低在很大程度上决定了一场突发公共事件能否得到成功处置。
二、完善的机制
机制是相对固定的、被证明行之有效的工作方法，其本身含有制度的因素，不因组织负责人的变动而随意变动。建立好突发公共事件新闻发布机制，对妥善解决危机有着十分重要的意义。突发公共事件新闻发布机制应该包括几个核心的支撑结构，即应急信息处置机制、境内外舆情收集研判机制、重要信息通报核实机制、信息发布协调机制、发布材料准备机制和媒体管理机制。这些机制形成一个系统，有效地支撑突发事件新闻发布工作顺利开展，也保证了其他应急工作的有序进行。
（一）应急信息处置机制
应急信息处置是指突发公共事件发生后，相关负责部门需要迅速做出反应，协调好各方力量以应对突发公共事件所带来的一切负面后果，并遵行“第一时间原则”立即启动相关新闻处置应急预案，向媒体和公众发出权威的声音，控制舆论制高点。
特别重大或者重大突发公共事件发生后，要至少做到3个层级上的“迅速反应”：一是各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时持续报告有关情况。二是事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。三是政府的权威新闻发布机构要立即拟定新闻发布方案，根据突发事件的性质与类别展开有针对性的新闻发布工作。与此同时，还要确立好全面负责信息发布工作的“新闻官”，让其介入事件处理的全过程，第一时间进入现场，掌握第一手材料，参与事件的决策与处置，并能做到心中有数，趋利避害，使新闻发布工作更好地为突发公共事件的处置服务。
另外，突发事件发生后，政府应立即就这一事件设立临时新闻中心，加强政府各个部门协调配合，统一事实口径，发布权威消息，避免记者到各个部门分别核实信息，让各部门集中精力到事件的处理上来，提高工作效率。同时，还要在第一时间公布对媒体公开的电话，接受记者问询、预约采访等，若必要，应每天24小时开通。敞开各种信息渠道，安排训练有素的人员来应对记者和其他公众的电话，回答询问。
（二）境内外舆情收集研判机制
境内外舆情收集研判是突发事件新闻发布工作的雷达，可准确地掌握当前媒体和公众最关注的问题，以及对政府处理此事件的满意度。政府部门则可以此调整政策、发布新闻、与媒体公众沟通，达到改善政府执政形象的目的。
危机时期知己知彼十分重要。要健全事件信息的收集机制、公众情绪和心理监测机制等，并组织专人负责国内外舆情的跟踪、分析、研判，定时提出分析报告，供决策之用。
这项工作包括舆情收集整理和舆情分析判断两个部分。舆情收集的主要工作内容包括检索网络、电子网络数据库、电视、广播和纸质出版物，为舆情分析判断收集足够的研究资料，以尽量做到“信息的对称”。对于突发公共事件而言，信息往往会在一时间呈几何速度增长，一方面要密切注意对网络舆情的收集，另一方面则要适时地展开分层次的民意调研，通过各种方式了解公众的情绪和心理，从各个层面掌握舆情的全貌。舆情研判就是利用现有的资料，对所关注的问题做判断分析，分析的目的主要是判断媒体和公众对事件的态度、对政府部门的态度和以前类似事件传播策略的经验和教训。这种分析判断是建立在第一步资料收集的基础上，基于事实有根据的科学的分析判断，是在“信息对称”基础上的“信息博弈”。这样，也就为政府有关部门进一步制定新闻传播策略提供了坚实的基础和科学的保证。
对境内外舆情收集和研判要伴随突发公共事件新闻发布的始终，根据舆情制定新闻发布策略，通过新闻发布引导舆论，进而改变舆情。
（三）重要信息通报核实机制
面对突发公共事件，政府的权威新闻发布机构需要有专门的信息通报机制，以便在第一时间掌握及时准确的第一手信息，在信息发布中始终掌握主动。新闻办公室在组织外部（舆情调研等手段）得到有关组织内部（政府部门）的情况，需要核实确认时，就要有信息核实机制来保证内部沟通积极有效。突发公共事件的特殊性，又进一步提出了信息核实机制的重要性，面对信息爆炸、众说纷纭的状态，新闻发布机构必须独具慧眼，启动核实机制来保证信息的准确、可信。
信息通报核实机制主要包括规定信息通报、核实的责任人；从制度上确保通报、反馈上来的信息是真实的；确保信息通报、核实的工作流程是合理有效的；规定信息通报、核实的时效性要求。同时，还要遵循两条原则：一是畅通准确无误信息的来源渠道。较多地掌握正确信息，是做好突发事件信息控制的重要环节，也是做好突发公共事件新闻报道的前提条件。二是严格控制信息输出。要保证对外发布的所有信息都是经过仔细核实，在精心策划、精心安排、精心组织下，确定由谁来说、什么时候说、说什么、说到什么程度。
（四）信息发布协调机制
应对突发公共事件是一项十分复杂的系统工程，仅凭一个地方、一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，并得以妥善处理。突发事件发生后，应由应急机制中枢决策系统统一指挥和协调，其他职能部门通力配合，做到统一领导、分级负责、综合协调。突发公共事件的复杂性和综合性，要求信息发布必须突出一个“合”字。
首先，政府信息公开的3个主体需充分协调，即行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位。这3个主体组成了突发公共事件新闻发布的核心力量，集权威、职能、专业于一体。据此，要求在突发公共事件的信息发布中必须坚持层次原则，以确保危机的妥善解决。
其次，要充分协调突发事件中多元利益相关者的不同反应和要求，妥善处理需要发布的信息。突发事件发生后，政府应在深入调研和充分沟通的基础上。及时了解核心利益相关者、次核心利益相关者及边缘利益相关者不同反应，把握他们有形和无形的要求，然后通过对新闻信息的过滤、综合和解析，做出适当的反映，为不同群体的利益平衡寻求公共支点。同时，通过把握公众舆论，了解重要的民情和重大社会问题，树立正确的主流价值观，弘扬正气，并协调解决涉及群众切身利益的实际问题，推动危机事件的最终解决。
（五）发布材料准备机制
对于突发公共事件的新闻发布，一定要建立在对信息的及时、全面、准确掌握的基础上。这种掌握具有时间的相对性，突发事件往往是动态发展的，对材料的收集和整理也呈现动态的样式，不可苛求马上还原事件的全貌，但一定要保证每一次信息的公布都是全面而有效的。
突发事件的新闻发布要把握4个“有利于”：即有利于党和国家的工作大局，有利于维护人民群众的切身利益，有利于社会稳定和人心安定，有利于事件的妥善处置。信息发布的材料也是围绕这4个“有利于”而准备的。既保证内容，又要从形式上下些功夫，保证信息传播的最佳状态。
在组织架构上，要落实各类资料准备的责任人，形成工作制度；在组织程序上，要有富于经验的资料准备人员，明确资料的出处，明确材料的审定制度；在内容形式上，要有明确的材料分类，有相对固定的资料准备格式。
资料准备机制中最为重要的就是“口径”准备和“口径库”的建设。“口径”是在新闻发布工作中产生的一个术语，指的是对于某个重要问题权威、准确的回答。“口径”准备机制中要明确口径拟定和审核的各级责任人、索取和提交程序、以何种形式提交、“口径”终审和批准的权力和级别。明确了以上各个程序，才能保证“口径”的获取、审核、批准等环节顺利有序的进行，防止在突发事件中出现悬而未定或者推诿责任的情况，避免贻误时机、陷入被动。
（六）媒体管理机制
媒体管理是政府应急反应管理过程中的一个突出要素。突发事件往往伴随着公众层面上的普遍恐慌，各种公共媒体无疑会成为公众了解事件真相的主要渠道和手段。有效的媒体管理可以增进公众对突发事实真相的了解，缓解突发事件在公众中引起的恐慌，有利于社会秩序的稳定和恢复。
突发事件中的媒体管理机制主要分为在事发地附近设立新闻中心和主动提供材料及新闻通稿两部分。在事发地附近设立临时新闻中心，可兼做信息发布场地，随时发布信息，既满足媒体需要，又能使信息发布更加有序，实现“隐性管理”。对于不在新闻中心的记者，要主动接受记者的书面或者电话问询，并向其提供事件的进展材料及新闻通稿，全方位把握新闻发布的口径统一。
三、高效的运作
科学的理念和完善需要高效的运作来落实。在实际运作中，要特别注意以下几方面：
（一）坚持“依法发布”，避免法令执行失范
我们要通过媒体渠道和政府渠道加强对突发事件相关法令的宣传教育工作，增强全社会的法制意识；在突发公共事件的新闻发布和舆论引导过程中要坚持依法办事，即一切行动都要力图遵守其基本理念并符合其具体程序。
当然，由于我国近几年新建立起来的应急法制体系实际运转时间较短，《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等偏重于宏观性和原则性的指导，各地区、各部门的应急预案还需要时间来协调统一，因此在实践中可能会出现法令操作性欠佳，各相关方对法令理解和运用有所偏差的状况。因此，新闻发言人要注意更多地援引法令对突发事件中的政府行为做出解释，并结合具体事件对法令的具体含义进行解释说明，通过新闻报道促进社会共识的达成，充分体现政府的“依法执政”。当公众、媒体和政府对法令的理解或操作上出现不一致时，要及时邀请专业权威人士进行公开解释说明。积累了一定实践经验之后，对于经常出现的焦点问题可考虑由有关机构发布正式的司法解释和实施细则，以保证法令执行过程中的明确性和稳定性，提高法令执行的实际效果。
（二）力推“澄清性新闻”，降低信息干扰
突发事件爆发之后，往往引发公众对信息的极度饥渴和各类媒体的信息爆炸，新媒体的兴起更促使了新闻信息在迅速传播同时的发酵、放大、变形。良莠杂陈，鱼龙混杂的信息让人难辨真伪，有时还伴随着复杂的国际舆论斗争，这也如有学者指出的那样“当真理还没有穿上靴子，谣言已经跑遍了世界”。因此，查明真相，发布“澄清性新闻”，政府有关部门责无旁贷。要尽到澄清之责，需要掌握方法。新华社领导对此曾经提出三大原则，即“权威、超脱、可信”。他认为“澄清性新闻”做好了，有可能成为“权威发布”的一个重要补充。从具体操作上讲，发布“澄清性新闻”，要注意高效处置迅速反应、选择专业权威的发言人，恰当引入政府之外的第三方，遵循国际惯例和原则，提供充实的数据和事例，公开诚恳地面对记者的质疑和挑战，选择最具影响力和公信力的媒介渠道进行发布。
2006年11月10日，国务院新闻办公室（以下简称国新办）专门就美国刊发的《中国H5N1流感变异株的出现及流行》（10月30日发表）一文召开发布会，会上农业部兽医局、国家禽流感参考实验室、中国疾病预防控制中心病毒病研究所的领导和专家联合，运用充分的论据、严谨的论证对该文中的不实言论做出了强有力的回击，澄清事实、表明立场。事后媒体纷纷做出正面报道，向国际社会清楚地展示了中国面对禽流感和其他突发公共卫生事件的科学态度和高度责任感。
（三）理解文化差异，避免不良国际影响
长期以来突发事件报道就是国内外媒体的兵家必争之地，北京奥运会使我国更加开放地置于国际社会的聚光灯和放大镜之下，这就向我国突发事件的新闻处置工作提出了新挑战。
从历次国务院新闻办公室新闻发布会的境外记者提问和报道中我们就可以发现，外国记者往往具有很强的问责意识，力图发掘突发事件当中政府及相关利益集团应承担的责任（是否存在渎职、腐败、资金挪用等等）。他们对数字具有高度敏感，不仅要求获取精确的数字，还经常通过换算、对比等方式解读数字背后的意义。他们不仅要求政府提供具体的应对措施，还关注其实施的时间表。他们经常援引其他新闻源的消息和背景资料来对发言人提问，并在报道中进行联想和推理，并不简单地就事论事。他们注重考察细节、关注个体利益，不会因为普遍意义上的成功处置就肯定政府的行为。他们常用假设性的提问并试图诱导发言人给出绝对化的“非此即彼”的回答。这就要求我们平时就注意研究、分析和理解这些差异，在突发事件发布材料、答问口径的准备中有针对性地做好“功课”，用冷静平和的心态应对他们的挑战。只有这样才能使我们的新闻发布在国际舆论舞台上得到更中肯、更有利的解读，维护我国应有的国际地位和国家形象，避免因为不恰当的新闻处置而产生的不良国际影响。
（四）注重人文关怀，避免“侵扰悲痛”
突发事件的发生常常意味着各种灾难、悲剧和伤亡，政府官员在新闻发布中应当始终秉持“以人为本”的理念，在任何发布场合，第一时间对人员的伤亡和因突发事件给人民造成的其他不便和痛苦表达和体现出关心、同情和怜悯。减少官话套话，尽快详细通报救助方案、具体措施和目前的工作进展，鼓励公众勇敢而理性地面对灾难和悲剧。
与此同时，还应当特别注意避免“侵扰悲痛”。“侵扰悲痛”在西方新闻学中原指记者在意外及不幸事故发生后，侵扰一些因该意外或事故悲伤的人（主要指亲友丧亡者）。在突发事件的新闻处置工作中，我们要避免新闻发布工作本身可能造成的对悲痛人员的侵扰。对于死亡信息的发布要特别细心、谨慎，小心核对。在收集可能发布的相关图片和进行文字描述时，应避免过度刺激，最好能事先征得相关人员的同意。新闻发布中对事件过程进行描述时应充分体现对生命的尊重，切忌态度上的冷漠和麻木。在发布中提醒和建议媒体记者，在寻找、采访或拍摄遭遇悲惨或悲痛者时，应敏感体恤，要认识到收集和报道信息可能对他们造成伤害或不适。
（五）把握“适度恐慌”原则，防止表达过度
传统思维认为，在突发公共事件发生后，政府应该先查明并妥善圆满处理之后，再向媒体和公众发布，以免造成公众的恐慌。的确，过度恐慌会造成社会骚乱和不稳定，但突发事件面前让公众完全放弃警惕心理也可能导致新的一轮危机。也就是说在突发公共事件的新闻发布工作中，我们耍避免造成公众的过度恐慌，但是也不能让公众放松抵御危机的警惕，最好的方法就是保持一种适度的恐慌，即保持公众对事件的关注并将公众的恐慌保持在一个可接受的范围之内，这样有助于危机在公众的配合下顺利解决。把握这一原则，要求政府在新闻发布过程中，保持坦诚和开放的态度，承认突发事件造成的负面影响，不讳言处理危机的难度，并表明政府的歉意和责任感。
把握“适度恐慌”原则，还要求我们在新闻发布和舆论引导中防止各种形式的表达过度。例如，媒体报道中典型的表达过度——“媒体恐慌”，即传媒在对社会恐怖事件进行大规模报道的过程中可能导致产生新的更多恐慌现象或恐慌心理。
（六）善用新媒体，避免“瓦釜效应”
在新媒体时代，传者与受众的界限已日渐模糊。专家称数年后将有50％的新闻将来自论坛、博客、播客等，在突发事件的信息传播中，新媒体的速度与影响力不容小觑。
利用新媒体的同时，我们也应充分警惕它可能造成的“瓦釜效应”。所谓“朝议无黄钟，遂使街谈尽瓦釜”，即在缺乏富有意义的重大议程时，由于商业利益驱使或某些不良趣味的诱因，一些卑微、琐细的议题可能造成巨大影响。突发事件当中，常有一些个体炮制的肤浅、偏执甚至虚假的议题，由于小众追捧，网站失察提供平台甚至造谣并推进传播，最终导致了大众轻信盲从和广泛传播。这种不良的议程设置会导致流言四散、恐慌弥漫，对于突发事件的解决是有百害无一利的。对此，除了利用各种手段加以应对之外，还应该建立和完善网民举报的受理制度、网络新闻信息公众评议制度，调动广大网民的积极性，对新媒体传播加以监督，对传播虚假信息的网站予以曝光、谴责和处理。趋利避害，方能用好新媒体这把双刃剑。
（本文系国务院应急管理办公室2007年课题研究成果。）
作者简介：
孟建，教授，博士生导师，享受国务院特殊津贴的专家，复旦大学新闻学院副院长，复旦大学视觉文化研究中心主任。
本文转载自《中国应急管理》
置身于“媒介化社会”之中，随着信息社会的来临，传播技术的飞速发展，新闻传播日益快速、广泛、多元，各类突发事件的社会关注度和传播影响面也越来越大，呈现出了极其复杂多变的格局。认真做好突发公共事件的新闻发布和舆论引导工作，运用传媒的力量来减缓乃至化解社会矛盾和危机，维护社会稳定和凝聚公民精神，具有重大意义。
近年来，党中央、国务院高度重视突发事件中的新闻发布、舆论引导和媒体管理工作，我国构建突发事件应急处理机制的工作逐步加快，各类相关政策文件、法律法规不断出台。2006的《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年的《中华人民共和国政府信息公开条例》都对突发事件中的新闻发布、舆论引导和媒体管理工作予以高度重视，进行了不同程度的规范。“推进信息公开透明”、“提高政府公共危机管理能力”、“增强媒体社会责任感”等观念逐渐在全社会形成共识。各地方、各部门也纷纷建立突发事件应急机构和出台应急预案，开展新闻发言人培训，对突发事件的处理方式日渐成熟，日趋专业，积累了不少经验。在对“禽流感”、“清华北大食堂爆炸”、“河南陕县矿难”、“低温雨雪冰冻灾害”、“3.14”拉萨打砸抢烧事件等很多突发事件的处置上较以往取得了很大进步，特别是“5.12”四川汶川大地震体现出来的新闻报道和新闻发布，更是赢得了国内外媒体和公众前所未有的肯定和信任。尽管如此，我们的工作还存在一些难点和问题。突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作是一项系统工程，需要科学的理念、完善的机制和高效的运作三者共同作用。
一、科学的理念
做好突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作是加强党的执政能力建设和构建社会主义和谐社会的重要要求。中共中央十六届四中全会文件《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出要“坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权”。其中，专门提到要“完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”中共中央十六届六中全会文件《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：“通达社情民意，引导社会热点，疏导公众情绪，搞好舆论监督。健全突发事件新闻报道机制，及时发布准确信息。”
做好突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作必须强化党和政府的责任意识和法制观念。从有关突发公共事件的系列政策规定及法律法规中我们可以发现，突发事件的新闻发布和舆论引导工作在整个突发事件的应对和处置体系中居于非常重要的位置。当前，该项工作已经进入了一个新的历史时期，被日益纳入规范化、法制化的轨道。强化党和政府的责任意识和法制观念，是我们做好这项工作的必要条件和重要保障。
做好突发公共事件的新闻发布与舆论引导工作必须提高政府、媒体和公众的媒介素养和危机应对素养。媒介素养主要是指主体获取、分析、评价和传播各种媒介信息的能力。在媒介化的社会中，政府、媒体和公众媒介素养水平的高低在很大程度上决定了一场突发公共事件能否得到成功处置。
二、完善的机制
机制是相对固定的、被证明行之有效的工作方法，其本身含有制度的因素，不因组织负责人的变动而随意变动。建立好突发公共事件新闻发布机制，对妥善解决危机有着十分重要的意义。突发公共事件新闻发布机制应该包括几个核心的支撑结构，即应急信息处置机制、境内外舆情收集研判机制、重要信息通报核实机制、信息发布协调机制、发布材料准备机制和媒体管理机制。这些机制形成一个系统，有效地支撑突发事件新闻发布工作顺利开展，也保证了其他应急工作的有序进行。
（一）应急信息处置机制
应急信息处置是指突发公共事件发生后，相关负责部门需要迅速做出反应，协调好各方力量以应对突发公共事件所带来的一切负面后果，并遵行“第一时间原则”立即启动相关新闻处置应急预案，向媒体和公众发出权威的声音，控制舆论制高点。
特别重大或者重大突发公共事件发生后，要至少做到3个层级上的“迅速反应”：一是各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时持续报告有关情况。二是事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。三是政府的权威新闻发布机构要立即拟定新闻发布方案，根据突发事件的性质与类别展开有针对性的新闻发布工作。与此同时，还要确立好全面负责信息发布工作的“新闻官”，让其介入事件处理的全过程，第一时间进入现场，掌握第一手材料，参与事件的决策与处置，并能做到心中有数，趋利避害，使新闻发布工作更好地为突发公共事件的处置服务。
另外，突发事件发生后，政府应立即就这一事件设立临时新闻中心，加强政府各个部门协调配合，统一事实口径，发布权威消息，避免记者到各个部门分别核实信息，让各部门集中精力到事件的处理上来，提高工作效率。同时，还要在第一时间公布对媒体公开的电话，接受记者问询、预约采访等，若必要，应每天24小时开通。敞开各种信息渠道，安排训练有素的人员来应对记者和其他公众的电话，回答询问。
（二）境内外舆情收集研判机制
境内外舆情收集研判是突发事件新闻发布工作的雷达，可准确地掌握当前媒体和公众最关注的问题，以及对政府处理此事件的满意度。政府部门则可以此调整政策、发布新闻、与媒体公众沟通，达到改善政府执政形象的目的。
危机时期知己知彼十分重要。要健全事件信息的收集机制、公众情绪和心理监测机制等，并组织专人负责国内外舆情的跟踪、分析、研判，定时提出分析报告，供决策之用。
这项工作包括舆情收集整理和舆情分析判断两个部分。舆情收集的主要工作内容包括检索网络、电子网络数据库、电视、广播和纸质出版物，为舆情分析判断收集足够的研究资料，以尽量做到“信息的对称”。对于突发公共事件而言，信息往往会在一时间呈几何速度增长，一方面要密切注意对网络舆情的收集，另一方面则要适时地展开分层次的民意调研，通过各种方式了解公众的情绪和心理，从各个层面掌握舆情的全貌。舆情研判就是利用现有的资料，对所关注的问题做判断分析，分析的目的主要是判断媒体和公众对事件的态度、对政府部门的态度和以前类似事件传播策略的经验和教训。这种分析判断是建立在第一步资料收集的基础上，基于事实有根据的科学的分析判断，是在“信息对称”基础上的“信息博弈”。这样，也就为政府有关部门进一步制定新闻传播策略提供了坚实的基础和科学的保证。
对境内外舆情收集和研判要伴随突发公共事件新闻发布的始终，根据舆情制定新闻发布策略，通过新闻发布引导舆论，进而改变舆情。
（三）重要信息通报核实机制
面对突发公共事件，政府的权威新闻发布机构需要有专门的信息通报机制，以便在第一时间掌握及时准确的第一手信息，在信息发布中始终掌握主动。新闻办公室在组织外部（舆情调研等手段）得到有关组织内部（政府部门）的情况，需要核实确认时，就要有信息核实机制来保证内部沟通积极有效。突发公共事件的特殊性，又进一步提出了信息核实机制的重要性，面对信息爆炸、众说纷纭的状态，新闻发布机构必须独具慧眼，启动核实机制来保证信息的准确、可信。
信息通报核实机制主要包括规定信息通报、核实的责任人；从制度上确保通报、反馈上来的信息是真实的；确保信息通报、核实的工作流程是合理有效的；规定信息通报、核实的时效性要求。同时，还要遵循两条原则：一是畅通准确无误信息的来源渠道。较多地掌握正确信息，是做好突发事件信息控制的重要环节，也是做好突发公共事件新闻报道的前提条件。二是严格控制信息输出。要保证对外发布的所有信息都是经过仔细核实，在精心策划、精心安排、精心组织下，确定由谁来说、什么时候说、说什么、说到什么程度。
（四）信息发布协调机制
应对突发公共事件是一项十分复杂的系统工程，仅凭一个地方、一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，并得以妥善处理。突发事件发生后，应由应急机制中枢决策系统统一指挥和协调，其他职能部门通力配合，做到统一领导、分级负责、综合协调。突发公共事件的复杂性和综合性，要求信息发布必须突出一个“合”字。
首先，政府信息公开的3个主体需充分协调，即行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位。这3个主体组成了突发公共事件新闻发布的核心力量，集权威、职能、专业于一体。据此，要求在突发公共事件的信息发布中必须坚持层次原则，以确保危机的妥善解决。
其次，要充分协调突发事件中多元利益相关者的不同反应和要求，妥善处理需要发布的信息。突发事件发生后，政府应在深入调研和充分沟通的基础上。及时了解核心利益相关者、次核心利益相关者及边缘利益相关者不同反应，把握他们有形和无形的要求，然后通过对新闻信息的过滤、综合和解析，做出适当的反映，为不同群体的利益平衡寻求公共支点。同时，通过把握公众舆论，了解重要的民情和重大社会问题，树立正确的主流价值观，弘扬正气，并协调解决涉及群众切身利益的实际问题，推动危机事件的最终解决。
（五）发布材料准备机制
对于突发公共事件的新闻发布，一定要建立在对信息的及时、全面、准确掌握的基础上。这种掌握具有时间的相对性，突发事件往往是动态发展的，对材料的收集和整理也呈现动态的样式，不可苛求马上还原事件的全貌，但一定要保证每一次信息的公布都是全面而有效的。
突发事件的新闻发布要把握4个“有利于”：即有利于党和国家的工作大局，有利于维护人民群众的切身利益，有利于社会稳定和人心安定，有利于事件的妥善处置。信息发布的材料也是围绕这4个“有利于”而准备的。既保证内容，又要从形式上下些功夫，保证信息传播的最佳状态。
在组织架构上，要落实各类资料准备的责任人，形成工作制度；在组织程序上，要有富于经验的资料准备人员，明确资料的出处，明确材料的审定制度；在内容形式上，要有明确的材料分类，有相对固定的资料准备格式。
资料准备机制中最为重要的就是“口径”准备和“口径库”的建设。“口径”是在新闻发布工作中产生的一个术语，指的是对于某个重要问题权威、准确的回答。“口径”准备机制中要明确口径拟定和审核的各级责任人、索取和提交程序、以何种形式提交、“口径”终审和批准的权力和级别。明确了以上各个程序，才能保证“口径”的获取、审核、批准等环节顺利有序的进行，防止在突发事件中出现悬而未定或者推诿责任的情况，避免贻误时机、陷入被动。
（六）媒体管理机制
媒体管理是政府应急反应管理过程中的一个突出要素。突发事件往往伴随着公众层面上的普遍恐慌，各种公共媒体无疑会成为公众了解事件真相的主要渠道和手段。有效的媒体管理可以增进公众对突发事实真相的了解，缓解突发事件在公众中引起的恐慌，有利于社会秩序的稳定和恢复。
突发事件中的媒体管理机制主要分为在事发地附近设立新闻中心和主动提供材料及新闻通稿两部分。在事发地附近设立临时新闻中心，可兼做信息发布场地，随时发布信息，既满足媒体需要，又能使信息发布更加有序，实现“隐性管理”。对于不在新闻中心的记者，要主动接受记者的书面或者电话问询，并向其提供事件的进展材料及新闻通稿，全方位把握新闻发布的口径统一。
三、高效的运作
科学的理念和完善需要高效的运作来落实。在实际运作中，要特别注意以下几方面：
（一）坚持“依法发布”，避免法令执行失范
我们要通过媒体渠道和政府渠道加强对突发事件相关法令的宣传教育工作，增强全社会的法制意识；在突发公共事件的新闻发布和舆论引导过程中要坚持依法办事，即一切行动都要力图遵守其基本理念并符合其具体程序。
当然，由于我国近几年新建立起来的应急法制体系实际运转时间较短，《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等偏重于宏观性和原则性的指导，各地区、各部门的应急预案还需要时间来协调统一，因此在实践中可能会出现法令操作性欠佳，各相关方对法令理解和运用有所偏差的状况。因此，新闻发言人要注意更多地援引法令对突发事件中的政府行为做出解释，并结合具体事件对法令的具体含义进行解释说明，通过新闻报道促进社会共识的达成，充分体现政府的“依法执政”。当公众、媒体和政府对法令的理解或操作上出现不一致时，要及时邀请专业权威人士进行公开解释说明。积累了一定实践经验之后，对于经常出现的焦点问题可考虑由有关机构发布正式的司法解释和实施细则，以保证法令执行过程中的明确性和稳定性，提高法令执行的实际效果。
（二）力推“澄清性新闻”，降低信息干扰
突发事件爆发之后，往往引发公众对信息的极度饥渴和各类媒体的信息爆炸，新媒体的兴起更促使了新闻信息在迅速传播同时的发酵、放大、变形。良莠杂陈，鱼龙混杂的信息让人难辨真伪，有时还伴随着复杂的国际舆论斗争，这也如有学者指出的那样“当真理还没有穿上靴子，谣言已经跑遍了世界”。因此，查明真相，发布“澄清性新闻”，政府有关部门责无旁贷。要尽到澄清之责，需要掌握方法。新华社领导对此曾经提出三大原则，即“权威、超脱、可信”。他认为“澄清性新闻”做好了，有可能成为“权威发布”的一个重要补充。从具体操作上讲，发布“澄清性新闻”，要注意高效处置迅速反应、选择专业权威的发言人，恰当引入政府之外的第三方，遵循国际惯例和原则，提供充实的数据和事例，公开诚恳地面对记者的质疑和挑战，选择最具影响力和公信力的媒介渠道进行发布。
2006年11月10日，国务院新闻办公室（以下简称国新办）专门就美国刊发的《中国H5N1流感变异株的出现及流行》（10月30日发表）一文召开发布会，会上农业部兽医局、国家禽流感参考实验室、中国疾病预防控制中心病毒病研究所的领导和专家联合，运用充分的论据、严谨的论证对该文中的不实言论做出了强有力的回击，澄清事实、表明立场。事后媒体纷纷做出正面报道，向国际社会清楚地展示了中国面对禽流感和其他突发公共卫生事件的科学态度和高度责任感。
（三）理解文化差异，避免不良国际影响
长期以来突发事件报道就是国内外媒体的兵家必争之地，北京奥运会使我国更加开放地置于国际社会的聚光灯和放大镜之下，这就向我国突发事件的新闻处置工作提出了新挑战。
从历次国务院新闻办公室新闻发布会的境外记者提问和报道中我们就可以发现，外国记者往往具有很强的问责意识，力图发掘突发事件当中政府及相关利益集团应承担的责任（是否存在渎职、腐败、资金挪用等等）。他们对数字具有高度敏感，不仅要求获取精确的数字，还经常通过换算、对比等方式解读数字背后的意义。他们不仅要求政府提供具体的应对措施，还关注其实施的时间表。他们经常援引其他新闻源的消息和背景资料来对发言人提问，并在报道中进行联想和推理，并不简单地就事论事。他们注重考察细节、关注个体利益，不会因为普遍意义上的成功处置就肯定政府的行为。他们常用假设性的提问并试图诱导发言人给出绝对化的“非此即彼”的回答。这就要求我们平时就注意研究、分析和理解这些差异，在突发事件发布材料、答问口径的准备中有针对性地做好“功课”，用冷静平和的心态应对他们的挑战。只有这样才能使我们的新闻发布在国际舆论舞台上得到更中肯、更有利的解读，维护我国应有的国际地位和国家形象，避免因为不恰当的新闻处置而产生的不良国际影响。
（四）注重人文关怀，避免“侵扰悲痛”
突发事件的发生常常意味着各种灾难、悲剧和伤亡，政府官员在新闻发布中应当始终秉持“以人为本”的理念，在任何发布场合，第一时间对人员的伤亡和因突发事件给人民造成的其他不便和痛苦表达和体现出关心、同情和怜悯。减少官话套话，尽快详细通报救助方案、具体措施和目前的工作进展，鼓励公众勇敢而理性地面对灾难和悲剧。
与此同时，还应当特别注意避免“侵扰悲痛”。“侵扰悲痛”在西方新闻学中原指记者在意外及不幸事故发生后，侵扰一些因该意外或事故悲伤的人（主要指亲友丧亡者）。在突发事件的新闻处置工作中，我们要避免新闻发布工作本身可能造成的对悲痛人员的侵扰。对于死亡信息的发布要特别细心、谨慎，小心核对。在收集可能发布的相关图片和进行文字描述时，应避免过度刺激，最好能事先征得相关人员的同意。新闻发布中对事件过程进行描述时应充分体现对生命的尊重，切忌态度上的冷漠和麻木。在发布中提醒和建议媒体记者，在寻找、采访或拍摄遭遇悲惨或悲痛者时，应敏感体恤，要认识到收集和报道信息可能对他们造成伤害或不适。
（五）把握“适度恐慌”原则，防止表达过度
传统思维认为，在突发公共事件发生后，政府应该先查明并妥善圆满处理之后，再向媒体和公众发布，以免造成公众的恐慌。的确，过度恐慌会造成社会骚乱和不稳定，但突发事件面前让公众完全放弃警惕心理也可能导致新的一轮危机。也就是说在突发公共事件的新闻发布工作中，我们耍避免造成公众的过度恐慌，但是也不能让公众放松抵御危机的警惕，最好的方法就是保持一种适度的恐慌，即保持公众对事件的关注并将公众的恐慌保持在一个可接受的范围之内，这样有助于危机在公众的配合下顺利解决。把握这一原则，要求政府在新闻发布过程中，保持坦诚和开放的态度，承认突发事件造成的负面影响，不讳言处理危机的难度，并表明政府的歉意和责任感。
把握“适度恐慌”原则，还要求我们在新闻发布和舆论引导中防止各种形式的表达过度。例如，媒体报道中典型的表达过度——“媒体恐慌”，即传媒在对社会恐怖事件进行大规模报道的过程中可能导致产生新的更多恐慌现象或恐慌心理。
（六）善用新媒体，避免“瓦釜效应”
在新媒体时代，传者与受众的界限已日渐模糊。专家称数年后将有50％的新闻将来自论坛、博客、播客等，在突发事件的信息传播中，新媒体的速度与影响力不容小觑。
利用新媒体的同时，我们也应充分警惕它可能造成的“瓦釜效应”。所谓“朝议无黄钟，遂使街谈尽瓦釜”，即在缺乏富有意义的重大议程时，由于商业利益驱使或某些不良趣味的诱因，一些卑微、琐细的议题可能造成巨大影响。突发事件当中，常有一些个体炮制的肤浅、偏执甚至虚假的议题，由于小众追捧，网站失察提供平台甚至造谣并推进传播，最终导致了大众轻信盲从和广泛传播。这种不良的议程设置会导致流言四散、恐慌弥漫，对于突发事件的解决是有百害无一利的。对此，除了利用各种手段加以应对之外，还应该建立和完善网民举报的受理制度、网络新闻信息公众评议制度，调动广大网民的积极性，对新媒体传播加以监督，对传播虚假信息的网站予以曝光、谴责和处理。趋利避害，方能用好新媒体这把双刃剑。
（本文系国务院应急管理办公室2007年课题研究成果。）
作者简介：
孟建，教授，博士生导师，享受国务院特殊津贴的专家，复旦大学新闻学院副院长，复旦大学视觉文化研究中心主任。
本文转载自《中国应急管理》
没有评论:
发表评论