周洪宇2005年议案
关于制定《未成年人网络保护条例》的建议
案由：
人类社会已经进入网络时代，但网络是一把双刃剑，对于未成年人来说更是如此。一方面，未成年人通过网络获取了大量的科学文化知识，开阔了眼界；另一方面，未成年人也通过网络接触了有害信息，损害了未成年人的身心健康。未成年人是国家的希望和未来，为了保护未成年人利用网络的合法权益和防止有害网络信息 对未成年人的侵害，国家有必要通过修改立法为未成年人成长创造健康、文明的网络环境。我国目前在这方面的立法零散、杂乱,为我国未成年人保护事业的顺利开展带来了诸多法律缺憾。
尽管我国正在修改《中华人民共和国未成年人保护法》，增加未成年人网络保护内容，但是，《中华人民共和国未成年 人保护法》只能为未成年人网络保护提供原则性规定，许多制度需要具体细化。我国亟需加快制定《未成年人网络保护条例》，为未成年人网络保护提供有力的法律 保障。
一、制定《未成年人网络保护条例》的必要性
(一)未成年人网络群体急剧发展
据中国互联网络 信息中心的统计报告显示: 2005 年1月,在我国9400万网民中, 18 岁以下未成年人占总人数的16.4%,居8个年龄段的第三位, 达1541. 6 万人，高中文化程度以下占13.0%。未成年人网络群体急剧发展，充分说明了网络已经在未成年人生活中占有了重要地位, 并仍在继续扩大其影响。因此, 必须增加未成年人网络法律保护内容，规制未成年人网络空间活动。 值得注意的是,在1541.6万未成年人中,约有244万上网成瘾者,他们终日沉溺于网络世界中,对网络世界之外的事情漠不关心,正常的生活、学习、工作 都受到严重影响，这已成为困扰未成年人健康成长的严重社会问题，成为关乎国家、民族、家庭和未来的重大政治问题。2004年，武汉一位母亲的来信求助，引 发了华中师范大学归国教授陶宏开与《武汉晚报》联手的"挽救上网成瘾着行动"。他们凭借高度的社会责任感，在短短10个月的时间里，将"挽救行动"推进全 国30个城市，举办100场讲座，与200家媒体联动，直接转化300余名网瘾少年，培训3000名志愿者，面对面听课家长、学生逾8万人，最终引发了社 会、学校和政府的广泛关注和参与。
(二) 未成年人人身权益正在通过网络受到越来越严重的威胁
互联网为少数违法犯罪 分子所利用,网络违法犯罪仍然呈现高发的态势,其主要指向乃是未成年人。违法犯罪分子利用未成年人缺乏社会经验，维权意识淡薄，自我保护能力差等特点，进 行如下违法犯罪活动：1、通过聊天室、电子邮件等网络通讯方式,对未成年人进行引诱、拐骗。2、通过网络制作、发布、复制、传播色情、淫秽、赌博、愚昧、 迷信以及危害国家安全等不健康内容等文字、图片和影像资料,使未成年人接触有害信息。例如，2004年下半年的"九九情色论坛案"， 99情色论坛的网站通过境内外相勾结，在国内疯狂发展用户，网站点击量达4亿次，注册会员达到30万个，注册会员80％为未成年人。淫秽色情网站案情涉及 河北、上海、福建、新疆等10个省市区。非法牟利26万多元，该网站内有大量淫秽电影、图片、小说以及所谓我国各地卖淫场所的详细信息，也是首例的淫秽色 情网站案。3、为了经营网络谋利,采取各种手段诱惑、强制未成年人上网,造成未成年人染上了像毒瘾一样的网瘾，严重侵犯未成年人身体、精神,损害其接受教 育权利。尤其是，网络游戏中的暴力文化，如枪战、暗杀、绑架、武功打斗、帮派行会、有组织犯罪等，都会对缺乏自我控制能力的未成年人产生误导，使他们在现 实中实施各种暴力行为，导致暴力犯罪。在这种受污染的网络空间，未成年人既可能是违法犯罪的受害人，也可能违法犯罪的加害人。制定《未成年人网络保护条 例》净化网络环境已经迫在眉睫。
少数违法犯罪分子通过隐瞒、欺诈、盗窃、黑客手段，搜集未成年人网上个人信息，实施针对未成年人违法犯 罪的现象，持续大幅度增长。不仅侵害了未成年人的隐私权，而且也给未成年人身心健康带来了潜在或者现实威胁。我国《未成年人保护法》并未规定对隐私权的保 护，也未明确规定网络隐私保护。未成年人保护法规需要增加网络隐私保护内容，规范网络信息搜集和处理方法,推动安全技术发展,保护未成年人的人身安全。
(三) 网络技术的发展为保护未成年人提供了物质条件
网络虚拟性社会关系已经超越了传统法律规范范围。但是，网络中各种技术协议和技术标准对信息的传播起着至关重要的作用。要保护网络未成年人，需要借助新 技术手段。在路由器或服务器上安装过滤和拦截软件可以以从源头限制未成年人接触有害信息。例如，我国用于截堵互联网上邪教、色情、暴力等有关信息的互联网净化器"网络警察110"已于2001 年2 月26 日在公安部正式发布。"网络警察110"分家庭版、网吧版和校园版三个版本, 能有效截堵有害信息的传播，还给未成年人一个洁净的网络空间。有必要通过立法手段推广普及这些拦截和过滤技术，保护这些技术不被恶意破坏。
二、制定《未成年人网络保护条例》的可行性
我国已经出台了许多涉及未成年人网络保护方面的法律法规，例如：《刑法》、《预防未成年人犯罪法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息网络 国际联网管理暂行规定》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》、《计算机网络信息国际安全保护管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理办 法》、《计算机信息网络管理暂行规定实施办法》、《中华人民共和国电信条例》等。这些法律法规对未成年人网络法律保护做出了许多有益的尝试，为制定《未成 年人网络保护条例》提供了法律渊源。
外国在未成年人网络保护方面已经制定出了许多相关法律,为我国立法提供了借鉴的典范。最值得提出的 是，美国制定了《儿童在线保护法》、《儿童因特网保护法》、《儿童网上隐私保护法》。还有，德国颁布了《多媒体法》,英国出台了《禁止泛用电脑法》、《儿 童网上隐私保护法》，比利时、新加坡、法国也出台相关法律。
建议：
国家为保护未成年人健康成长做了大量的工作,未成 年人网络保护问题受到社会各界的广泛重视, 建议在修改《中华人民共和国未成年人保护法》，增加未成年人网络保护内容的同时，国务院组织文化部、教育部、科技部、信息产业部、卫生部、公安部、广播电 视总局、国务院法制办等相关部门以及团中央、全国妇联和有关专家学者，尽快开展调研，比较分析国内外相关法规，并结合国情，起草《未成年人网络保护条 例》。在公开征求社会各界意见后，及时修改完善，尽早颁布《未成年人网络保护条例》。
具体建议如下：
一、鼓励未成年 人利用丰富健康的网络信息，积极引导未成年人正确、合理地使用网络。加紧建设专业性的未成年人服务网站, 改变目前我国未成年人网站建设严重滞后, 吸引力不强, 对未成年人正面影响不大的面貌, 积极推进未成年人思想、教育、生活等信息资源建设。尤其是贫困落后地区，国家应该采用财政手段促进未成年人利用网络的机会。
二、保护网 络场所安全。由于儿童游乐场、"网吧"等娱乐场所配套设施缺乏安全性和合理性等原因导致的安全事故屡屡见诸报端，究其根源，安全领域相关法规的不完善是一 个非常重要的方面。我国应该借鉴比利时政府在儿童娱乐场所经营管理方面的有关法令，规定网络场所配套设施的一系列安全技术指标。
三、建立技术保护制度。
建立信息内容分类许可证制度。新加坡自1996 年起对互联网络实行管制,实施分类许可证制度,用户必须通过政府的电脑控制中心进行信息"中转"传输,以达到过滤色情内容的目的,凡是没有按规定办理的用户,一旦被查处,将被处以重罚并接受指控。
推广和保护拦截过滤等网络技术, 例如滤网技术、安全技术、加密技术、信息追踪技术。当然，要尊重用户的自由权利和网络隐私，不要过分限制网络信息的自由流动,
对网络游戏制定限制级别，网络游戏分几个等级，什么人可使用什么网络游戏，不能使用什么网络游戏，什么网络游戏是可生产、销售、使用的，什么是不能生产、销售、使用的，
应有明确规定。
在国家主导下, 引入、确立行之有效的网络用户选择制度。让网络终端用户的未成年人父母根据各自的需要, 自愿设定安全级别, 选择未成年人浏览的网站和内容, 网络服务业保证用户在知道对方收集自己个人数据资料和用途的情况下, 自己决定个人数据的利用方式。
四、建立隐私权保护制度。保护未成年人网上姓名、性别、年龄、地址、电子邮件信箱、电话号码等信息不被公开或者搜集，建立未成年人隐私保护"监护人同意"制度，要求未成年人在网站填写个人资料时应征得父母的同意。
五、强调家庭保护。鼓励家长普及、熟悉电脑和网络知识，要求监护人履行法定义务。监护人应当引导未成年人合理健康地使用网络。未成年人上网时, 家长必须履行监护职责，或者在电脑上设置密码、安装过滤软件等技术限制手段,防止未成年人接触有害信息； 适当控制未成年人的上网时间并告知上网时可能遇到的问题及处理办法。
六、强化学校保护。学校应当建立能够适应网络时代的教育者队伍, 教育部门应加强对未成年人教育队伍电脑网络知识技术的培训, 提高他们驾驭网络的能力, 掌握网络教育方法。学校应在家长的配合下重点帮助未成年人形成对网络的正确认知, 增强他们的道德判断能力；协助家长做好网络心理健康教育, 引导未成年人避免因迷恋网络带来的心理和生理问题，培养未成年人健全的人格。
七、促进社会保护。鼓励行业自律。重点规定网络从业人员、 网络服务机构应当自律。网络游戏研发、生产企业和销售商要研发、生产和销售健康有益的网络游戏，坚决打击研发、生产和销售不良网络游戏的企业和个人。网络 服务业要端正合法经营宗旨, 健全行业内部的监督制约机制, 杜绝有害信息的制作、复制、发布和传播， 鼓励制定网络服务业行业自律准则,提倡所有与网络信息服务有关的经营者、服务者签订行业规范, 承诺自觉严格审查其所提供、制作、发布和传播的信息,对违反自律者予以拒绝链接、不予合作等业内处分。明确网络接入商、网络内容提供者、网络服务业者、线 上资料服务业者及其它在网络上提供资料者对于未成年人网络保护的责任与义务。
对有害信息加以鉴别认定；对网络信息内容长期健康安全的网站, 以简单明示的标签予以公布，纳入安全信息港。
八、建立行政保护 。未成年人网络保护需要政府管理,文化、新闻、出版、教育、卫生、工商行政管理、公安、电信等有关主管部门在各自的职责范围内承担未成年人网络保护职责, 防止未成年人受侵害的发生, 并追究违反本法的相应责任。
建立网络有害内容报告监督制度。国家应该建立监管网站,发布安全警告，拦截和过滤有害信息。
九、建立我国未成年人网络保护的国际联合与协作机制, 联合打击网络侵害未成年人的行为; 开展专业领域的交流和合作。
十、建立健全的法律责任追究制度。具体规定执法主体和侵害未成年人行为所应受到的法律处罚。例如，文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、 教育部、财政部、国务院法制办公室、中央文明办、共青团中央发布的《关于进一步深化网吧专项整治工作的意见》规定：对累计2次接纳未成年人进入和一次接纳 3名以上(含3名)未成年人的网吧，要责令停业整顿，时间不得少于15天；对累计3次接纳未成年人进入、一次接纳8名以上(含8名)未成年人或在规定营业 时间以外接纳未成年人的，要坚决吊销其《网络文化经营许可证》，切断其互联网接入服务。像这样制裁手段完全可纳入《未成年人网络保护条例》。
建议人：周洪宇，十届全国人大代表，华中师范大学教育科学学院教授，武汉市教育局副局长。
联系地址：华中师范大学教育科学院，邮政编码：430079；
湖北省武汉市教育局，邮政编码：430023
电话：027-62257969，65608449
代表助理：陶双文，武汉理工大学文法学院教师。
联系地址：武汉理工大学文法学院法学系，邮政编码：430070
电话：027-62826687 电子邮件：taoshuangwen @hotmail.com
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