互联网的应用与人们的经济交往和日常生活的关系变得十分密切、直接，可以说，互联网对当今社 会经济运行的影响几乎是全方位的，极大地促进了全社会信息化的发展。在互联网蓬勃发展的同时，互联网上也存在有害信息及不法分子利用互联网络的特点从事违 法犯罪行为。为了充分发挥互联网的优势，最大限度地减小有害影响，互联网的行政管理部门每年都多次进行联合执法，对以互联网为工具的违法犯罪行为给予了严 厉的打击，并取得了不小的成绩。但在管理互联网中，各行政管理部门之间关系、参与互联网经营的各类主体承担哪些义务存在一些模糊认识，有待于澄清。在此基 础上，才能协同一致，共同治理好互联网。
明确分工 各司其职
目前，我国对于互联网（虚拟世界）的监管，是参照现实社会中的职责分工，并遵循“谁主管谁负 责，谁审批谁负责”原则而进行的。换句话说，在互联网管理方面，有关行政管理部门分工是明确的。如：开办新闻聚合、收集报纸、搜索和博客业务，IP电视、 播客和手机视听节目业务，手机报刊和手机文学业务，分别由新闻管理部门、国家广播电视总局、新闻出版总署审批；设立从事手机音乐和网上表演业务的单位，实 施远程学历教育的教育网校，分别由文化部、教育行政部门审批；开办性知识服务业务，由卫生行政部门审核同意，等等。
在实践中，有一种观点认为，专项审批部门仅对其审批的单位负有监督责任，没有经过审批的单位或个人不在监管范围之内。这种观点曲解了“谁主管谁负责，谁审批谁负责”的原则，认识问题是片面的，是一种行政不作为的表现。
在现有行政管理体制下，监管互联网依旧是审批和监督一体化，即对同一专项的审批权和监督权由 同一行政主体行使。按照《互联网信息服务管理办法》规定，电信管理机构依法对互联网信息服务实施监督管理。从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器 械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同 意。同时，该办法第二十四条规定：“新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网 信息内容实施监督管理。”这里体现两个方面的含义：一是属于办理专项经营的，行政相对人必须到有关的专项审批部门办理行政前置手续，然后，才能到互联网行 业主管部门办理互联网信息服务业务经营许可证；二是属于办理专项经营的，行政相对人没有到有关行政审批部门办理行政前置手续，没有办理行政审批手续而擅自 从事专项信息服务的，由专项审批部门监督、处理。不仅如此，2004年国务院颁布的《全面推行依法行政实施纲要》特别强调的就是合法行政、合理行政。行政 机关必须在职责范围内，依据法律法规的规定、程序行使行政权力。
除了《互联网信息服务管理办法》之外，其他行政法规、规章对职责分工也作了明确规定。在行政 法规层面有：《信息网络传播权保护条例》、《互联网上网营业场所管理条例》；在行政规章层面有：《中国互联网域名管理办法》、《互联网IP地址管理办 法》、《非经营性互联网信息服务备案管理办法》、《互联网电子公告服务管理办法》、《互联网电子邮件管理办法》；《互联网新闻信息服务管理办法》、《互联 网医疗卫生信息服务管理办法》、《互联网药品信息服务管理办法》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《互联网视听节目服务管理办法》、《互联网 著作权行政保护办法》、《互联网文化管理暂行规定》、《互联网出版管理暂行规定》等。
摆正关系 相互配合
有种观点认为，专项管理行政部门发现存在违法信息，通知互联网行业主管部门，由互联网行业主 管部门采取强制措施。前面已述，按照管理互联网的职责分工，各有关行政管理部门须依法履行自身的执法职责。这种观点混淆了监督权与处罚权的关系、自身执法 与有关部门之间配合（协作）的关系。
第一，违反电信行政许可（审批）规定的，由互联网行业主管部门处理。《互联网信息服务管理办 法》第四条规定，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。同时还规定，未取得经营许可证，擅自从事经营性互联网 信息服务，或者超出许可的项目提供服务的；未履行备案手续，擅自从事非经营性互联网信息服务，或者超出备案的项目提供服务的，由电信管理机构处理。
第二，违反专项管理规定的，由专项审批部门处罚。《互联网信息服务管理办法》规定，互联网信 息服务提供者在其业务活动中，违反其他法律、法规的，由新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理和工商行政管理等有关主管部门依照有关法律、法规的规定处 罚。在相关规章层面对专项内容作了详细界定，如：《互联网视听节目服务管理办法》规定，擅自从事互联网视听节目服务的，传播的视听节目内容违法，未按照许 可证载明或备案的事项从事互联网视听节目服务的或违规播出时政类视听新闻节目的，转播、链接、聚合、集成非法的广播电视频道和视听节目网站内容的，擅自插 播、截留视听节目信号的，由县级以上广播电影电视主管部门予以警告、责令改正，可并处以罚款；情节严重的，根据《广播电视管理条例》有关规定予以处罚。
第三，对违反专项管理规定的，除专项审批部门处罚外，还需要相关行政机关进行关联处理。对于 严重违反网络文化管理规定的，网络文化行业主管部门取消该项业务许可，互联网行业主管部门相应取消经营许可，工商行政管理部门依法办理变更登记或注销登 记。《互联网视听节目服务管理办法》规定，对于违反规定的互联网视听节目服务单位，电信主管部门应根据广播电影电视主管部门的书面意见，按照电信管理和互 联网管理的法律、行政法规的规定，关闭其网站，吊销其相应许可证或撤销备案。这里所言的书面意见，是广播电视部门认定违法、作出行政处罚的基础上，电信主 管部门的后续处理（关联处罚）。
第四，互联网行业主管部门配合、协助其他部门执法。一是，按照国家有关部门规定，互联网行业 主管部门建设和完善全国网站备案登记数据库、域名数据库和IP地址数据库，供有关管理部门共享，并向有关主管部门提供有害信息监控系统接口等技术帮助。同 时，协同网络文化行业主管部门和行业组织积极稳妥逐步推行网络实名。二是，其他行政管理部门依法对违反互联网管理规定的行为作出行政处罚（处理），互联网 行业主管部门依法配合采取行政强制措施，如：关闭网站等。这里需要明确的是，互联网行业主管部门协助配合其他行政机关执行的行政处罚与互联网行业主管部门 自身作出的行政处罚在性质上是不同的，配合执法中执法主体不是互联网行业管理部门。
如果国家未来在互联网方面采取类似城管管理一样，推行行政处罚相对集中的方式，将审批、监督及处罚分离，则另当别论了。
确定主体 履行义务
净化互联网，除政府行政管理部门外，还需要参与互联网资源分配、接入和提供（使用）信息服务 的单位和个人等行政相对人承担社会责任。当然，笼统地要求行政相对人对净化互联网承担社会责任，是不现实的。因为没有具体内容的责任是空洞的，健全互联网 法律体系，务实地为参与互联网运营的行政相对人设定明确、具体的法律责任是亟待解决的问题。
按照“谁办网谁管网，谁经营谁负责”的原则，现有法律法规为包括互联网域名注册及代理机构；IP地址分配机构；互联网接入服务提供企业（包括基础电信运营企业）；信息服务企业、网吧业主在内的行政相对人已经设定了部分法律义务。
一、域名注册管理机构、服务机构的义务。第一，公共信息公布义务、协助行业主管部门的义务。 《中国互联网络域名管理办法》规定，域名注册管理机构和域名注册服务机构应当公布域名注册服务的内容、时限、费用，提供域名注册信息的公共查询服务，保证 域名注册服务的质量，并有义务向工信部提供域名注册信息。第二，保密义务。未经用户同意，域名注册管理机构和域名注册服务机构不得将域名注册信息用于前款 规定以外的其他用途，但国家法律、行政法规另有规定的除外。
二、IP地址分配机构的义务。《互联网IP地址备案管理办法》规定，各级IP地址分配机构应 当通过部指定的网站，按照IP地址备案的要求以电子形式报备IP地址信息。中国教育和科研计算机网、中国科学技术网、中国国际经济贸易互联网、中国长城互 联网等公益性互联网的网络管理单位同样负有IP地址备案的义务。
三、互联网信息服务提供者的义务。《互联网信息服务管理办法》第十四条规定：“从事新闻、出 版以及电子公告等服务项目的互联网信息服务提供者，应当记录提供的信息内容及其发布时间、互联网地址或者域名。”互联网信息服务提供者（包括通过博客、播 客、BBS等形式向互联网上传信息内容的网民）不得制作、复制、发布、传播违法信息，如果发现其网站传输的信息明显属于含有法律、行政法规禁止内容的，应 当立即停止传输，保存有关记录，并向国家有关机关报告。
四、互联网接入服务提供者的义务。第一，记录上网信息的义务。《互联网信息服务管理办法》规 定，互联网接入服务提供者应当记录上网用户的上网时间、用户账号、互联网地址或者域名、主叫电话号码等信息。第二，协助查询上网和发布信息的义务。互联网 接入服务提供者的记录备份应当保存60日，并在国家有关机关依法查询时，予以提供。第三，代办备案手续的注意义务。《非经营性互联网信息服务备案管理办 法》规定，互联网接入服务提供者不得在已知或应知拟从事非经营性互联网信息服务的组织或者个人的备案信息不真实的情况下，为其代为履行备案、备案变更、备 案注销等手续。
五、互联网上网服务营业场所经营者的义务。《互联网上网服务营业场所管理条例》规定，不得利 用互联网上网服务营业场所制作、下载、复制、查阅、发布、传播或者以其他方式使用含有国家禁止发布的信息；不得进行危害信息网络安全的活动；应当通过依法 取得经营许可证的互联网接入服务提供者接入互联网，不得采取其他方式接入互联网；不得利用网络游戏或者其他方式进行赌博或者变相赌博活动；等等。
必须认识到，研究、实践如何管好互联网是摆在全社会面前的一项长期、艰巨的任务，不是一朝一夕就可以办好的事情，每位社会成员都有责任积极配合政府有关部门管理互联网，并献计献策。只有全社会共同努力，才可能最大限度地发挥互联网的优势，减小互联网带来的负面影响。
(孙金青 中国信息产业网-人民邮电报)
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