网吧治理的法律问题

作者：胡凌 转自：智识@IdeoBook™

在中国，网吧是一个独特的现象。一方面，网吧发展迅速，成为中国网民上网的主要场所之一，[1]对促进中国社会信息化、减少“数字鸿沟”起到了一定的促进作用；[2]另一方面，网吧也受到了来自政府的严格管制，是国家控制互联网内容的重要端点之一。[3]从1998年公安部发布第一个关于网吧管理的法规以来，网吧发展与监管已走过了十年，但是在学界没有得到应有的重视。[4]本文将讨论其中涉及到的几个重要法律问题：网络信息安全、保护未成年人、版权问题、网络游戏、黑网吧等等。通过梳理分析政府管制的起因、逻辑和效果，展示转型中国网吧管制的复杂状况，同时也试图反映国家在互联网控制方面的政策与管理模式的变迁。

一、监管者的历史变迁

网吧通常要受到几个政府部门的监督管理：涉及到信息安全和网络安全的由公安部门负责，互联网接入由通信管理部门负责，营业税收则需要工商税务部门负责。另外，如果涉及到互联网上的专门内容，还需要其他部门的协调参与，比如文化部门。因此，网吧注定需要多个部门共同管理，在一些具体问题的权限上面，更需要有一个更高的部门进行协调处理。[5]对互联网管理来说，经常会有几个部门联合发文采取行动，这就需要有一个牵头部门进行协调。中国最早的网吧管理牵头部门是公安机关，这体现在1998年12月25日公安部的《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》中。当时的联合部门只有4家。[6]

1998年以后，国务院将管理网吧的牵头主管职责授予新成立的信息产业部，这体现在2001年4月3日的《互联网上网服务营业场所管理办法》（以下简称《管理办法》已废止）中。[7]这是一部由通信管理部门主导互联网端点控制的带有鲜明特色的规章。[8]同一天，国务院要求对网吧开展专项整治，加大监管力度，主要的原因是：“网吧过多过滥,管理混乱、经营无序,含有不少色情、赌博、暴力、愚昧迷信等内容,对青少年成长和社会稳定起了很坏影响。”[9]由此拉开了全国范围内网吧专项治理的序幕。[10]

然而不到一年，国家又把“网吧”等互联网上网服务营业场所的经营许可证审核发证和日常管理工作交给文化管理部门。[11]2002年3月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》（中办发[2002]8号），宣布决定了该项权力的转移。其中的原因也许在于文化部门丰富的管理经验，[12]也许在于使信息产业部能更好地履行电信管理的职责。这不仅有利于管理权力的优化，也可以看出国家将信息安全放到重要的位置，认识到了网吧作为互联网信息端点的重要意义。此后4月30日8部委联合下发《互联网有害信息专项清理整顿工作方案》，进一步确认了文化部门的监管职责。[13]

于是，按照上述工作方案的要求，文化部开始着手考虑网吧的管理对策。从2002年5月10日开始连续下发《关于加强网络文化市场管理的通知》、《关于开展“网吧”等互联上网服务营业场所专项治理的通知》、《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《管理条例》），足见政府的重视。至此，文化部作为网吧主要的管理部门确立下来，尽管网吧存在着诸多尚未解决的问题，但这项职能一直没有变化。在被认为是奠定互联网管理体制的《关于进一步加强互联网管理工作的意见》（中办发[2004]32号）中，文化部门的职责得到了维持。

二、网络信息安全

网络信息安全内容比较广泛，一直是我国政府强调的重要监管事项。在网吧兴起之初，由于监管缺位，导致网吧内不良信息泛滥，犯罪活动时有发生。尽管1998年《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》早就规定：“网吧”的经营者和消费者应当遵守国家法律、行政法规，不得从事危害国家安全，影响社会治安秩序，侵犯公众合法权益的违法犯罪活动；“网吧”经营者对国家法律、法规禁止传播的信息负有监督、举报并停止上网和查阅的责任；“网吧”要对使用公共信息网络的消费者的有关情况进行必要的登记。但由于缺乏有效的技术措施手段，实际上无法真正对网吧内不良信息和网络犯罪进行事前和日常监管，网络犯罪现象比较突出。

2001年《管理办法》第一次系统地规定了网吧及其使用者的义务。网吧负有记录有关上网信息，记录备份应当保存60日，并在有关部门依法查询时予以提供的义务；[14]网吧经营者和用户不得从事危害网络安全和信息安全的行为；[15]不得利用互联网上网服务营业场所制作、复制、查阅、发布、传播有害信息；[16]否则将受到罚款甚至吊销经营许可证和营业执照的严惩。[17]

文化部接手网吧主管部门以后，也要采取类似措施，“与有关部门相互配合，安装内容信息安全和管理软件，增强对各种有害信息的检测和封堵能力，提高对‘网吧’等互联网上网服务营业场所管理的有效性和可操作性”。[18]

然而，这在某种程度上产生了矛盾：究竟由文化部门安装监控软件系统还是由公安部门安装呢？文化部利用其主管者的地位，颁布了《互联网上网服务营业场所计算机经营管理系统技术规范》（2002年11月19日），并开始对全国范围内的网吧安装文化监管系统，[19]以及出台了《网吧专用计算机应用标准》（2006年7月6日）；而公安部为了履行其打击不良信息的职责，[20]也颁布了《互联网安全保护技术措施规定》（2005年12月13日），并由网监部门对各自辖区的网吧安装了功能相近或类似的监控系统。[21]在有些地方，两者的软件系统并不兼容，甚至加重了网吧业主的经济负担，遭到了部分业主的反对。[22]另外，消费者的隐私也是政府通常考虑较少的一个问题，尽管存在打击犯罪的必要性，但这应该和一般民众的不受监视的隐私权相平衡。[23]

三、未成年人保护

未成年人保护原来并没有真正得到重视。直到2002年北京“蓝极速”网吧发生重大火灾，全国范围内也相继有青少年沉迷网吧和类似事故的报道后，各地才开始正视这个问题。[24] 关于未成年人进入网吧上网的问题，几部法规的规定经历了重大的变化。

最早的《管理办法》允许未成年人有限制地进入网吧，规定网吧“不得在本办法限定的时间外向18周岁以下的未成年人开放，不得允许无监护人陪伴的14周岁以下的未成年人进入其营业场所”；[25]“营业时间由经营者自行决定；但是，向未成年人开放的时间限于国家法定节假日每日8时至21时”。[26]

2002年清理整治期间，规定有所变化，对未成年人进网吧进一步限制：不得在中小学校周边直线距离200米内开设网吧。不得设立集中经营场所或集中经营街区。[27]网吧必须实行消费者入场登记制度和场地巡查制度。允许未成年人在国家法定节假日及寒暑假每日8时-20时进入网吧，但在线时间不得超过3小时。16周岁以下的未成年人进入，必须由其监护人陪伴。网吧不得容留未成年人夜间上网。凡违反规定的，由文化行政部门吊销该场所的《文化经营许可证》。其场所法定代表人和主管人员三年内不得从事网吧的经营活动。[28]

在2004年的专项整治中，规定趋于严格：“严厉查处接纳未成年人进入行为。文化行政部门对累计2次接纳未成年人进入的网吧等互联网上网服务营业场所，要责令其停业整顿；对累计3次接纳未成年人进入的，要吊销其《网络文化经营许可证》；对在规定营业时间以外接纳未成年人进入的，一经发现，立即吊销其《网络文化经营许可证》；对超时经营、在营业期间封堵或者锁闭门窗和安全出口的，文化行政部门和公安机关要分别依照各自职责从严予以查处。”“要加强对学校内部和周边的互联网上网服务场所的管理。中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼(院)内不得设立互联网上网服务营业场所。文化行政部门要对大专院校校园周边的互联网上网服务营业场所经营活动加强管理。教育行政部门要制订措施，加强对学校内的互联网上网服务场所的管理。公安机关要依照有关规定，加强信息安全监督检查。”[29]

2004年2月26日，中共中央国务院印发的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发[2004]8号）要求加强落实上述既有的规定。

《管理条例》则完全禁止未成年人进入网吧：“互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所。互联网上网服务营业场所经营单位应当在营业场所入口处的显著位置悬挂未成年人禁入标志。”[30]“互联网上网服务营业场所每日营业时间限于8时至24时。”[31]

在2007年的专项整治中，继续强化严格的执法行为：“文化行政部门要以禁止网吧接纳未成年人为工作重点，坚持严管重罚，强化市场退出机制。对2004年10月18日以来第2次接纳未成年人的网吧，依法责令停业整顿不少于15天并处罚款；第3次接纳未成年人的网吧，依法吊销《网络文化经营许可证》。对一次接纳3名以上（含3名）未成年人的网吧，依法责令停业整顿不少于15天并处罚款；对一次接纳8名以上（含8名）未成年人或在规定营业时间以外接纳未成年人的网吧，依法吊销《网络文化经营许可证》。对在规定营业时间以外锁闭门窗经营的网吧，依法责令停业整顿不少于15天并处罚款，情节严重的，依法吊销《网络文化经营许可证》。”[32]

2007年6月1日新修订的《未成年人保护法》同样禁止未成年人进入网吧上网，这就把这一规定上升到法律层面上，使得这一规则更加难以修改。

网吧对未成年人的认证一直被认为是比较薄弱的一环。[33]早期的认证是通过网吧人工登记进行的，由于经济利益的驱使，业主很容易放任未成年人进入网吧。随着公安部门资金和技术条件的改善，各地开始在自己辖区内的网吧安装监控软件系统，推广ID卡实名上网，从而实现认证的自动化和监控智能化。[34]但是，实名制系统仍然存在一些问题，比如网吧业主缺乏动力更换监控系统；为了弥补更换带来的损失，他们会出租ID卡，免除了部分人（包括未成年人）的认证程序，使这些认证流于形式；而且在有些地方还可能造成与文化部门主管的网吧连锁经营管理系统的冲突。[35]这些问题背后实际潜藏着一个更大的问题：电子政务的发展要求各地搭建自主的网络平台，但这又同中央统一的建设指令相冲突。究竟谁来支付“条块分割”的技术工程的巨大成本呢？[36]

另外，禁止未成年人进网吧也并不能完全依靠强制和认证来解决。在没有替代性上网条件的情况下，未成年人总会找到机会和理由进入网吧。完全禁止青少年进网吧，不仅会遭到“剥夺其上网的权利”的质疑，而且在我国“数字鸿沟”比较严重的情况下，也不利于网络信息知识的普及。我们更应该做的毋宁是需要对他们的上网行为进行健康引导，或者通过技术手段加以限制，[37]而不能“将孩子和脏水一起泼掉”。[38]

四、版权问题

版权问题是网吧存在的比较大的问题之一。很多网吧不经影视作品版权人许可，支付费用，就擅自在网吧内提供播放这些节目，或者播放盗版的节目。由于网吧数量众多，版权人没有能力彻底清查侵犯版权的行为严重程度，也就无法采取合理措施要求赔偿。更重要的是，由于成本巨大，它们没有能力制止这种侵权行为。[39]从2006年起，国家版权局联合相关部委开始在全国范围内开展“打击网络侵权盗版专项行动”，至今已开展3次。这样国家运动式的行政行为就相应减少了版权人的维权成本。

然而，一方面国家不可能经常通过专项行动的方式进行打击，否则成本过于高昂，必须建立长效的正版版权机制；另一方面，当一些企业开始通过私力救济开拓正版许可体制的时候，却遇到了不少困难。2007年作为影视作品版权人的北京网尚公司先后向广东省各地的网吧主张维权，发送律师函，要求他们停止网吧盗版行为，并推荐其“中国网吧院线”业务，实质上是一种影视作品的许可。然而随后广东省广播电影电视局发出了《关于制止在网吧推广使用“中国网吧院线”业务》文件，认为该公司没有领取《信息网络传播视听节目许可证》，根据相关规定，不具备合法的互联网传播视听节目资格。从而宣布网尚公司商业模式失败。[40]广东中凯公司近年来也在上海、郑州等地起诉侵权网吧，尽管结果“得不偿失”。[41]有人认为，2008年1月31日开始实施的《互联网视听节目服务管理规定》进一步增加了国内各影视版权人的双重风险：不具有《信息网络传播视听节目许可证》的牌照风险，境外影视内容未通过审查而被禁播的商业风险。从而会导致相关诉讼减少。[42]

然而，问题仍然没有解决。依靠国家不断开展运动并不是好的治理方式，政府如何开始逐渐创造环境，退出版权交易市场，主要由版权人或著作权集体管理组织进行授权或接受统一补偿，从而为消费者提供良好的娱乐条件，同时开拓广大的网吧市场，这方面的实践才刚刚起步。[43]

五、网络游戏

网吧是网络游戏消费的重要场所，据调查，2007年去网吧的网民有一半以上是为了玩游戏。[44]由于不健康游戏合盗版游戏的存在，使得网吧再次成为管制的焦点。[45]早在2001年文化部门就取得了对网吧中含有色情、赌博、暴力、愚昧迷信等不健康电脑游戏进行查处的权力。[46]网吧禁止经营含有不健康内容的电脑游戏[47]和非网络游戏。[48]用户也不得利用网络游戏或者其他方式进行赌博或者变相赌博活动。[49]而且，由于未成年人经常沉迷于网络游戏，产生了大量的社会问题，网吧一度成为众矢之的。[50]

“私服”“外挂”现已成为网吧和网游产业中最大的问题。“‘私服’、‘外挂’违法行为是指未经许可或授权，破坏合法出版、他人享有著作权的互联网游戏作品的技术保护措施、修改作品数据、私自架设服务器、制作游戏充值卡(点卡)，运营或挂接运营合法出版、他人享有著作权的互联网游戏作品，从而谋取利益、侵害他人利益。”[51]和版权问题一样，这些非法经营的游戏严重侵犯了正版游戏供应商的利益，但面临数量如此之大的网吧（和黑网吧），权利人没有能力一一进行追究。因此不得不依靠政府进行清查。相反，对于网吧业主来讲，非法游戏的利润是巨大的，以至于政府部门辛苦追查到“私服”后，利润远远高出了处罚，这也是为什么网吧愿意铤而走险的原因。[52]而且，对游戏玩家来说，使用网吧提供的游戏卡更加便宜，游戏质量没有变化，还可以获取游戏升级的便利，从而无形中扩大了对非法游戏的需求。[53]

2003年12月18日，新闻出版总署牵头发布《关于开展对“私服”、“外挂”专项治理的通知》，随后国家版权局也认定网吧需要对“外挂”行为负有侵权责任。[54]，然而清理过后并未治本，问题至今未能得到彻底解决，因为随着中国网民的增多，市场在进一步扩大，正版游戏供应商的利润也在不断增加，也许对它们来讲，首要的目的是不断把蛋糕做大。然而究竟劣币真的能否驱逐良币，还要看政府不断加大打击力度的效果。[55]

六、黑网吧与市场准入

打击“黑网吧”是中国网吧治理的重要内容之一，然而却屡禁不止。其中的原因除了日常治理的程序上存在缺陷外，[56]业主存在的侥幸心理也是一个比较重要的因素。执法绩效和惩罚严厉程度以及违法行为被发现的概率有密切关系，[57]一方面，由于在日常治理中发现黑网吧的概率很小，尽管一旦发现，后果会很严重[58]；因此广大的网吧市场对非法从业者来讲就是有利可图的，例如网络游戏“私服”，他们会变相以各种方式经营黑网吧。[59]另一方面，这样国家就不得不通过运动方式加大投入，以弥补日常治理之不足。在专项行动的高压下，各部门倾向于更加努力地查找，使得被发现的概率增加。同时，政府部门也有更大的动力从事这样的打击活动，因为这样可以增加它们的罚没收入。[60]这样就形成了一个奇怪的“帕雷托最优”，只要黑网吧不出现重大问题，双方都有动力持续博弈下去，反而形成了一种非法的共生关系。

为打破这一僵局，文化部采取了连锁网吧经营的市场策略，意图通过控制网吧总量，通过引入合法连锁网吧的规模经营，同黑网吧展开竞争。[61]在1998年，“网吧”被规定为只能为申请计算机信息网络国际联网业务和多媒体通信业务的经营单位开办，单位要承担管理责任。[62]但是进入21世纪以后，网吧的门槛逐渐放开，开始允许个人经营网吧。按照规定，开办网吧应当具有的计算机设备的具体数量，由省、自治区、直辖市电信管理机构会同同级公安、文化、工商行政管理等部门，根据本地实际情况确定。[63]到2007年全国共有合法网吧12万家左右，而黑网吧却仍有比较充分的发展空间。本文认为，只要数字鸿沟现象没有根本得到改善和解决，黑网吧的存在就是不可避免的。也许政府应该努力为“白网吧”营造好的生存环境，探讨黑网吧形成的原因，利用市场的力量将黑网吧驱逐出去。[64]

七、小结

因为电脑本身是一种多功能的智能设备，可以供人们从事多种活动和网上行为，由不同的政府部门进行不同内容的管理也就是可以理解的了。网吧作为大量电脑聚集的场所，自然也成为监管的重要对象。然而，这并不意味着这种多头管理的运行是有效的，相反，我们在上述每一个领域都发现了问题。如果从1998年算起，政府对网吧的管理已经走过了十年。我们应该仔细总结十年的经验，正视网吧带来的复杂而重要的问题。本文没有提出过多的政策建议，而是力图展示监管现实的复杂性。也许并不存在一个一劳永逸的方案，无论是政府还是业主网民，都应该不断从过去吸取经验教训。

一份调查报告这样写道：

“2007年部分连锁网吧的收缩不仅没有让网吧市场进行萎缩，反而让更多的民间资本涌入网吧市场，使网吧行业的硬件条件和服务水平在2007年进行了更快速的洗牌与升级，一大批有着丰富网吧从业经验的投资者为行业带来了更多的新鲜元素。2007年的网吧市场在稳定和发展中也蕴孕着无限的希望。”[65]

注释

本文原载《互联网法律通讯》，略有改动，感谢沈明阅读初稿并提出宝贵意见。

[1] 根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，到2007年底，有超过三分之一的网民（7119万人）在网吧上网。“对政府来说，网吧是传播社会主义先进文化的阵地，也是了解舆情和需要监管的区域，对互联网企业来说，网吧是网络游戏、网络影视等各项产品活动的重要推广地。”见CNNIC：《中国互联网络发展状况统计报告》（2008年1月），页29-30。2007年中国共有网吧约12万家，这是政府有意进行总量控制的结果，见文化部等14部委联合印发的《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》（2007年2月15日）。从世界范围内看，中国网吧和西方主要国家同时起步，见“Internet Cafe History”； wikipedia, “Internet Cafe”。

[2] 到2007年底，农村网民在网吧上网比例接近半数（48.5%），即5262万农村网民中，网吧网民达2552万人。见CNNIC：《农村互联网调查报告》（2008年3月）。

[3] 参见Jonathan Zittrain, “Internet Points of Control,” 44 Boston College Law Review (2003)；Yulia Timofeeva, Censorship in cyberspace: new regulatory strategies in the digital age on the example of freedom of expression (Baden-Baden: Nomos, 2006)。

[4] 例如参见：赵鹏：“行政许可的演化与异化——以网吧行业为个案的分析”，载《北京行政学院学报》2007年第4期；刘锡斌：“专项整治制度分析——以网吧专项整治为例”，载《行政与法》2004年第1期；陈保中：“权力边界、政府信用与行政法治——以对‘网吧’的治理为例”，载《国家行政学院学报》2002年第6期；姚水国：“重视网吧问题加强对策研究”，载《信息网络安全》2005年第11期；胡凌：“为什么‘黑网吧’屡禁不止？”，载张平主编：《互联网法律评论》（第9卷）（北京：北京大学出版社，2008年）； Junhao Hong and Li Huang, “A split and swaying approach to building information society”, Telematics and Informatics 22 (2005)；Jack Qiu and Zhou Liuming, “Through the Prism of the Internet Café”, China Information, Vol. 19, No. 2, 261-297 (2005)。

[5] 由于有不同的利益，政府部门之间的协调与合作一直是一个大问题，协调部门成为保证政令落实的重要机制。但是，将分属不同部门的职能合并以提高行政效率显得尤为重要，今年进行的新一轮政府机构改革就是部分按照这个思路进行的。参见罗昌平等：“大部制真义”，载《财经》2008年第6期。

[6] 后来“全国网吧管理工作协调小组”名单上的部门越来越多，到2007年增加到14个。这部分反映了政府认识到网吧治理是一项系统工程，需要各部门齐抓共管，但也不可否认其中牵涉到了很多部门利益。另外这种多头管理体制一直受到批评：“对主管部门出于安全、文化等方面的因素强化管理的做法，绝大部分网吧业主并不反对。但是让他们难以接受的，是网吧管理的这个标准在政出多门情况下的不能一致。在这种情况下，造成了事实上管理标准掌握在部分经办人员手里的随机弹性，让广大网吧业主感觉无所适从。”见“老板的呐喊我开个网吧到底要听谁的”。

[7] 第三条规定：“国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构负责，并有责任组织协调和督促检查同级有关部门，在各自职责范围内，依照本办法规定，负责互联网上网服务营业场所的监督管理工作。”

[8] 就信息产业部的职能来说，其主要负责的是互联网接入和电信管理问题，为了提高电信业的效率，其对中间人（如ISP）的控制和网络专门内容监管应当是中立的（这也是互联网“沙漏型”原初架构的宗旨）。但是这其中不但存在着先后的问题（是网络接入控制优先，还是内容控制优先？），而且事实上信息产业部也经常参与专门内容的监管，比如参加对网络淫秽色情内容的打击。

[9] 《国务院办公厅关于进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》（国办发[2001]21号）。

[10] 这第一次网吧清理运动是与对互联网站刊载新闻和开办电子公告服务的专项清理工作结合进行的。到2007年底，政府至少进行了5次全国范围的专项整治，见胡凌：“为什么‘黑网吧’屡禁不止？”，同注4，注42。

[11] 参见信息产业部《关于网吧等互联网上网服务营业场所管理工作交接有关问题的通知》（信部电[2002]134号）。

[12] 即使网吧中存在着诸多需要各部门协作的问题，不同的主管部门对待网吧也有不同的方案，这又是和它们对网吧性质的认识分不开的。通过对信息产业部和文化部的网吧治理方案进行比较，可以发现一些有意义的问题，参见胡凌：“为什么‘黑网吧’屡禁不止？”，同注4。

[13] 这一点也在随后的文化部《关于加强网络文化市场管理的通知》（文市发[2002]10号）得到体现。该文件称，“文化部负责对利用互联网经营艺术品、音像制品、网络游戏、演出活动及‘网吧’等互联网上网服务营业场所的日常监督，并实行经营许可证管理。中央编制部门根据职责分工增加了文化部的人员编制，文化部为此增设了网络文化处，负责全国网络文化市场的规划、建设与管理”。然而，有关网络游戏的管理权归属却很模糊，尽管在2004年文化部声称网络游戏已明确归自己管理，但2007年的《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》却是由新闻出版总署牵头发布的。由此也可以看出管理权限划分的复杂性。见“文化部发表声明：网络游戏已划归文化部管理”。

[14] 第九条（三）。

[15] 第十一条。

[16] 第十二条。这个规定沿袭了《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》第十三条的“九不准”。关于该条内容的评论介绍，参见胡凌：“1998年之前的中国互联网立法”，载《互联网法律通讯》3卷7辑。2004年《管理条例》第十四、十五条也承袭了这一规定。

[17] 第十七条。

[18] 《文化部关于加强网络文化市场管理的通知》（文市发[2002]10号）。

[19] 关于该项目的进展有很多混乱的报道，我们目前可以得知的是文化部将开展全国网络文化市场计算机监管平台（网吧监管平台）的建设，见link1。这和文化部推行的网吧连锁经营的路子是一致的，属于文化部门的电子政务系统。目前已经有若干个省已经开始在全省范围内推广监控软件，例如，有关湖北省的情况，见link2。

[20] 该项职责最早规定在公安部《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年12月26日）中，在历次清理不良信息的运动中得到强化。《管理条例》将“健全、完善的信息网络安全管理制度和安全技术措施”规定为开办网吧的基本条件之一。（第八条）公安部随后进一步将网吧安全管理软件解释为安全技术措施，见公安部十一局《关于对网吧安全管理系统是否属于安全技术措施等问题的答复》（2005年1月20日）。

[21] 这个监控系统大概从属于公安部门的电子政务系统——金盾工程，可以对网吧进行实时监控，过滤封堵有害信息，并可解决诸如实名认证的问题。2006年11月16日金盾工程通过国家验收。关于其内容概况，见公安部科技委员会主任李润森的介绍：“开拓进取，科技强警——全国公安工作信息化工程概述”，载《公安研究》2002年第4期。公安机关的系统要早于文化部门的系统，前者为执行《管理办法》，在2001年以后就开始要求网吧安装监控软件。

[22] 例如参见，“网吧问题亟待引起重视”。

[23] 对网吧监控软件利弊的系统分析，见徐荣辉：“网吧监控推广的可行性分析”，载《网吧世界》2006年第9期。关于网吧监控与隐私权关系的初步讨论，参见杨涛：“网吧监控：隐私权与公共利益的博弈”，载《法治与社会》2004年07期；王俊秀：《监控社会与个人隐私》（天津：天津人民出版社，2006）。

[24] 有关“蓝极速”事件后北京市政府的行动，见王学勤：“网吧管理：除了整治，还能做些什么”，载王梦奎主编：《和谐社会的治理之道——领导者的讲述》（北京：中国发展出版社，2007年）。

[25] 第十条。

[26] 第十三条。

[27] 《关于加强网络文化市场管理的通知》（文市发[2002]10号）。

[28] 同上。

[29] 文化部等《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治的意见》（2004年2月13日）。

[30] 第二十一条。

[31] 第二十二条。

[32] 《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》（文市发[2007]10号）。

[33] 在农村，“网吧违规经营及农村中小学生网民出入网吧的情况仍比较严重。农村未成年网民出入网吧的比例高达45.4%，这一现象要比城镇普遍的多，同期城镇未成年人网民出入网吧的比例仅有26.1%。农村这些未成年网民中，87.6%都是学生。”CNNIC：《农村互联网调查报告》（2008年3月）。

[34] 有关网吧实名制的技术种类分析，见徐荣辉：“网吧‘实名’进化论”，载《网吧世界》2006年第9期。

[35] 关于对网吧实名制问题的详细分析，参见Hu Ling, “Real Name System in Chinese Cyberspace”(unpublished)。

[36] 参见滕建新、舒標治：“电子政务‘纵强横弱’现象分析”。

[37] 比如2007年出台的《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》，就是试图通过技术或代码的手段对青少年身份进行认证，并控制他们的游戏时间。详见Hu Ling, “Real Name System in Chinese Cyberspace”(unpublished)。

[38] 江丽云：“浅析青少年上网问题及对策”。

[39] 目前网吧版权市场的特点主要是需求大、正版片源少且旧、收费高导致劣币驱逐良币、行政准入政策门槛高。见游云庭：“网吧影视版权的出路”。

[40] 王云辉：“十三万家网吧市场诱惑”。当然，这并不妨碍网尚公司通过司法途径与个案方式申请救济，比如其在厦门就成功起诉了一家网吧，但这是成本过于高昂的行动。见link3。

[41] 见link4。

[42] 游云庭：“视频新规将减少网吧影视版权诉讼”。

[43] 相关的评论，参见游云庭：“网吧影视版权的出路”，同注40；“正版变局 网吧版权市场深度访谈”。和P2P一样，网吧版权市场也正经历着由打压到合作的过程。

[44] 《2007年17173网吧行业调查报告》。

[45] 在2000年6月15日国办转发的7部委《关于开展电子游戏经营场所专项治理的意见》中，网吧中的网络游戏是被禁止的。

[46] 《管理办法》第三条。

[47] 《管理办法》第九条。

[48] 《管理办法》第十七条。

[49] 《管理条例》第十八条。

[50] 禁止未成年人进网吧可以适度缓解这个问题，但还需要从网络游戏本身的代码控制入手，以及学校家庭的多方面引导教育，参见注37-38。这实际上体现了Lawrence Lessig提出的综合运用法律、市场、社会规范和代码进行控制。见Lawrence Lessig, Code 2.0 (New York: Basic Books, 2006)。

[51]《关于开展对“私服”、“外挂”专项治理的通知》（新出联[2003]19号）。

[52] 详见王沛林：“私服、外挂为何屡禁不绝”。

[53] 对于“外挂”的好坏，玩家说法不一，见维基百科：“游戏外挂”。（2008年4月28日最后访问）

[54] 《国家版权局关于网吧下载提供“外挂”是否承担法律责任的意见》（2004年4月16日）。

[55] 关于网游的法律规制，参见寿步、陈跃华主编：《网络游戏法律政策研究》（上海：上海交通大学出版社，2005）。

[56] 参见胡凌：“为什么‘黑网吧’屡禁不止？”，同注4。政府已经注意到黑网吧的生命之源问题，也加大了惩处力度，参见《文化部关于加强网络文化市场管理的通知》（文市发[2002]10号）。

[57] 最早提出它们之间函数关系的是汉德公式，B

[58]《管理条例》第二十七条规定：“擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由工商行政管理部门没收违法所得及其从事违法经营活动的专用工具、设备；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款。”

[59] 实践中的形式有：以“电子竞技俱乐部（馆）”、电脑服务部和劳动职业技能培训等名义变相经营网吧。

[60] 尽管自1998年以来，中央政府开始加大执行行政性收费和罚没执行“收支两条线”的力度，但按照中办和国办转发的7部委《关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》（1998年6月19日），“各级财政部门要进一步增强服务观念，提高工作效率，对公、检、法、工商部门的经费申请，在预算核定款额和上缴国库、财政专户总额内，及时审核拨付，不得拖延”，从而造成了实际上一些部门仍然未实现收支脱钩，继续沿用预算外资金的管理模式，“多收多罚多用，少收少罚少用”。因此网吧经常被看成是肥肉。感谢刘忠提醒我注意到这一点。

[61] 胡凌：“为什么‘黑网吧’屡禁不止？”，同注4。

[62] 《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》（1998年12月25日），第四条。

[63] 《管理办法》第六条。

[64] 参见李俊慧：“评论：面对黑网吧是收编还是取缔”。

[65] 《2007年17173网吧行业调查报告》，同注44。