编者按／／
3月20日，国家广电总局公布其互联网视听节目服务抽查情况公告，国内最大的视频网站——土豆网赫然出现在警告处罚的32家网站名单之 首，此外，广电总局更是痛下杀手，已责成各地广电管理部门依照规定作出处罚：对猫扑视频、快闪客、爱上网、迅雷中国、超级BT下载、BT大全、超级搞笑论 坛等25家擅自从事互联网视听节目服务，并且播出内容严重违规的网站，予以责令停止擅自开办互联网视听节目服务的处罚。本刊为此邀请了国家广电总局的吴辉 先生专门撰文，对《互联网视听节目服务管理规定》政策的出台背景以及出台后的各种可能管理手段进行了阐述，以期对已经获得投资和尚未获得投资的视频网站提 供些许认识。(潘青山)
随着互联网的普及，宽带和流媒体等技术的发展，网络视听新媒体已成为崭新的大众传播媒介，拥有日益扩大的影响力，是意识形态的新领域。对其进行管理，是广播影视管理工作的延伸。
一、对互联网视听新媒体实施监管是国际通行做法
在国际上，政府对互联网等信息网络传播视听节目实施管理，是通行做法。
韩国是第一个有专门的网络审查法规的国家。从2005年10月开始，韩国实施互联网“实名制”，网民在网络留言、建立和访问博客时，必 须先登记真实姓名和身份证号，通过认证方可使用。更早之前，韩国于1995年制定了《电子传播法》，由信息通信道德委员会对“引起国家主权丧失”或“有害 信息”等文字和音视频内容进行审查。除《电子传播法》，韩国还陆续出台和修订了《促进信息化基本法》、《信息通信基本保护法》、《促进信息通信网络使用及 信息保护法》和《电信事业法》等与信息网络传播视听节目相关的法律。
在新加坡，1996年7月，政府广播管理局宣布对互联网实行管制，并做出如下规定：第一，实施分类许可证制度。第二，网络服务提供 商有义务协助广播管理局就其关于可能违反规定的行为进行调查，并根据该局的指令封锁含有非法内容的站点；国际互联网接入服务商有义务将广播管理局认为含有 非法内容的站点和网页予以删除。第三，防止网络传播行为对公共秩序和国家安全、种族和宗教和谐以及公共道德规范的侵害：禁止通过互联网传播任何被认为有可 能危害公共安全和国家安全的内容；禁止通过互联网传播任何含有破坏、削弱种族和宗教和谐的内容；禁止通过互联网传播损害公共道德的内容，包括色情、鼓吹性 解放和性乱交、宣扬暴力、性、裸体或恐怖等内容。
1996年9月，英国政府颁布了互联网监管法规《3R安全规则》，打击通过网络发布色情内容和其他有害信息。英国广播电视的主管机 关——独立电视委员会(ITC)宣布，依照《广播法》，它有权对因特网上的音视频节目进行管理。近年来，该委员会推动成立了旨在消除通过互联网传播儿童色 情和种族仇恨等内容的互联网监看基金会。
在法国，1996年针对通讯自由制定的《菲勒修正案》，迫使互联网服务供应商必须向用户介绍并推荐使用内容过滤软件。根据该修正 案，还建立了一个委员会，起草专门用来规范互联网的法律文本，对保护未成年人、人类在互联网上遵守公共秩序、保护知识产权和保护消费者利益方面做出规定。
互联网涉及政治、经济、文化、宗教、技术等方方面面，对传播内容层面的管控已变得越来越重要。各国都认识到互联网是意识形态争夺的新战场。
二、互联网视听新媒体监管应遵循的基本原则
(一)坚持依法管理的原则。对互联网依法实施管理，是国际上普遍认同的原则。对互联网视听新媒体实施管理，要严格依据法律法规进行，在法律法规授权范围内依法履行职能。
(二)坚持境内、境外区分的原则。对境内要通过引导和扶持健康向上、导向正确的网上视听内容的发展，防止产生负面影响，规范促进行业健 康发展，维护社会公共利益； 对境外互联网视听新媒体则要有效防止有害节目通过互联网等信息网络向国内传播，强化在宣传导向上的管控能力。
(三)坚持放宽市场准入，侧重事后监管的原则。适应互联网等信息网络传播视听节目的特点，对网络视听新媒体侧重事后监管，同时进行必要的前置审批与备案。
(四)坚持政府管理、行业自律和公众监督相结合的原则。政府主导对互联网进行依法管理是世界各国管理互联网的共识，同时，要十分重视发挥行业自律和公众监督作用，推动互联网视听新媒体行业自律，引导业界自觉遵守法律法规和社会公德。
(五)坚持协调配合的原则。对互联网内容层面的管理，主要管主体、管准入、管运营、管导向；对内容层面出现的涉嫌违法犯罪行为的查办，需要与其他权力执行机关密切协作。
三、互联网视听新媒体监管方式创新
广电总局是国务院主管互联网视听新媒体的职能部门，其对互联网视听新媒体实施监管，十分注重方式创新。
(一)监管体制创新。近年来，党中央、国务院高度重视互联网等信息网络传播视听节目管理工作，中央编制部门增加了广电总局的机构数量和 人员编制。广电总局在社会管理司增设了网络传播管理处，并成立了直属局级机构——信息网络视听节目传播监管中心，负责履行职能，加强管理。
传统广播电视监管模式中的一些特征，例如条块结合、系统内管理等，显然已不适应视听新媒体监管的需要，但准入机制和内容监管的基本 要求则仍然适用。因此，互联网视听新媒体监管需要打破现有广电部门非垂直管理的体制，实行中央、区域、省级三级垂直监管体制。根据工作需要，上述机构可能 进一步扩充、整合。
(二)技术手段创新。对互联网视听新媒体实施监管，要借助监控技术手段实现。在互联网技术“魔高一尺，道高一丈”的无休止的过程 中，广电总局新媒体监管技术手段创新的总目标，是以全面、快速、准确为基本要求，立足国内自主研发，通过提高对违法违规目标的查找、定位能力，“做政府耳 目，替人民把关”，提高对违法违规行为的查处能力，提高重大突发事件的应急处置能力。监控系统建设总架构已于2007年设计完成，技术方案已经通过国家有 关部门评审，正在积极申请国家立项。
广电总局互联网视听新媒体监管技术系统总体结构是：
1、技术监管体系在物理上分为三个部分：位于总局监管中心的国家级系统，位于地方监管分中心的区域／省级系统，位于合作单位的前端系统。
2、技术监管体系在结构上分为三个层次：用软件框架来监管数据表示、数据逻辑处理和数据采集与存储。
四、以创新的精神推进互联网视听新媒体监管
互联网视听新媒体作为广播电视新形态、新业务，代表着广播电视未来的发展方向。在网络传播领域，政府如何实施有效的监管是世界各国面临的普遍难题。尽管不同的政治制度有不同的政府监管取向，但各国监管政策都有一个共同点，即调整传统监管方式以适应网络传播的特性。
(一)科学、合理的设置监管机构
要建立决策权、执行权、监督权，既相互平衡又相互制约的权力结构和运行机制，科学合理地设置互联网视听新媒体监管机构。在机构上，要考 虑“三网融合”的大趋势，适应未来的发展方向，建立统一的互联网主管部门；在主管部门内设机构设置上，贯彻“决策、执行、监督”原则，改变权力过于集中、 监督不力、执行效率低等问题；结合事业单位改革要求，改变事业单位主体实施“政府监管”的局面，调整机构属性，落实行政编制，规范监管行为。在体制上，建 立适应互联网特点的监管体制，实行垂直管理，提高政府监管效能，降低监管成本。
(二)既要大力依靠科技手段，更要考虑“内容”监管的特殊性
互联网视听新媒体监管，说到底是对内容的管理。因此，监管的核心部分是加强节目内容的控制管理。
在监管工作中，要大力依靠技术手段，这是毫无疑问的。但近年来，对技术的态度经历了一个显著变化，在“过犹不及”的极端徘徊。本世纪 初，互联网视听新媒体发展尚处于襁褓之中，对于这一新事物，尤其是因为涉及到很多新技术，不少领导和部门采取“敬而远之”的策略，对新形态、新技术的发展 反应迟钝。随着国家对新媒体发展的大力扶持，特别是中央主管领导的超前意识和高度重视，不少领导和部门又盲目地认为技术监管可以解决一切问题。
显而易见，技术系统对互联网视听新媒体监管而言，只能是一种辅助手段。从技术上来看，要想控制网络传播都是不可能的。原因有三：一 是监控技术必然落后于新媒体技术(一般要落后2年左右)；二是监控技术跟上来后，建设监控系统从项目报批到资金下拨、系统设计、正式建设，至少需要1年时 间；三是视音频分析技术再进步，也无法识别、判断、认定节目的性质，无法理解节目涉及的政治、历史、文化等背景，鉴别研判、内容评定、舆情整合、传播分析 等工作依然需要人来完成。
因此，对互联网视听新媒体的监管，既要高度重视监控技术系统建设，保证资金投入，不断提高技术监控水平，最大限度减少机械重复的工作量，又要抛弃“技术万能”论，不幻想做到对全部违法违规行为“概无遗漏”，切实屏除纯技术思维。
要考虑“内容”监管的特殊性，注重培养高素质、高水平的内容监管人才。内容监管人员担负着两方面的任务：第一，负责解决监控技术必然落 后于新媒体技术带来的种种难题，着眼于监管实践，根据技术系统的走向，提出细致的技术需求，写出详实的技术系统设计方案；第二，实实在在地完成当前技术条 件下，对互联网视听新媒体繁重的日常监管任务，同时，不断改进监管方式，努力提高监管水平。
建设好、利用好、管理好网络视听新媒体，一是要坚持一手抓建设、一手抓管理；二是要遵循网络视听媒体特点和规律，实行科学分类管 理；三是要大兴网络文明之风，净化网络环境；四是要创新管理方式，强化动态管理；五是要鼓励中国特色文化的网络视听产品创作，我们要以创新的精神推进互联 网视听新媒体监管工作，推动社会主文化大繁荣、大发展。
／／ 作者系国家广播电影电视总局信息网络视听节目监管中心研判员
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