作为舆论引导的一个组成部分，"议程设置"在互联网成为大众传播媒体之后变得更加 难以把握。我国媒体十分强调发挥舆论引导的作用，把正确引导舆论作为一项基本的任务和要求。尽管有时不用"议程设置"这个名词，但宣传什么不宣传什么也是 "议程设置"的组成部分。有了互联网的今天，对大众说什么或不说什么不再那么简单，不可测、不可控因素大大增加，这就对通过设置"议程"引导大众舆论提出 了新的要求。
"议程设置"是引导舆论的重要方面和环节，也是舆论引导的第一个阶段，即媒体通过有选择的报道新闻把社会注意力引导到特定的方向。因此，"议程设置功能"理论对我们详细考察媒体的舆论引导过程具有一定的启发意义。
在传统媒体一统天下的时代，受众的选择权十分有限，甚至没有选择信息的权利和机会，通常是不知不觉地进入媒体设置的议程，只能得到什么就相信什么，没有 选择的余地。而在互联网上，由于受众处于主动选择的地位，不仅可以选择他人设置的议程，而且可以参与设置议程，这就对媒体或政府通过 "议程设置"引导舆论提出了诸多难题：
首先，"议程设置"的无约束性。受众同时成为信息发布者之后，也可以通过发布一条信息或提出一个观点的方式来设置"议题"影响其他受众，这样的"议程设 置"没有任何可循的规律。比如网络论坛是人们议论各种话题的公共场所，在这里什么都可以议论。一般来讲，网站的主办者为人们笼统地设置讨论的主题范围，再 在相关的主题下分设子话题。但主题和子话题都是用十分宽泛的语言进行概括的。议题十分随意，约束性不强。网站的管理者可以设立，论坛版主也可以设立，形成 了几乎什么话题都存在，什么话题都有人感兴趣的局面，这是网络媒体的开放性和互动特性所决定的。网络媒体的互动性可以帮助受众形成议程，但有时由于缺乏把 关很容易导致"议题"的失真，突出表现为虚假信息的传播。
其次，议题的不断转化，具有不确定性。在互联网上，正面的话题可以转变为反面话题，反面话题也可以转变为正面话题，一个话题可以演变成多个话题，从一开 始议论A，演变为议论B、C、D。比如，针对一条国际石油价格下降的新闻，网民可能不议论油价下降本身，而转向议论中国的汽油价格为什么不同步下降，然后 再演变为讨论我国石油行业的垄断以及垄断行业的高薪问题。所以，每当在网上出现一个话题，同时有更多的隐形话题存在，随时可以暴露。
再者，传统媒体和网络媒体的"议程设置"相互转化。网络媒体转载传统媒体的消息，是传统媒体的"议程设置"延伸到互联网上。同样，传统媒体引用网络媒体 的内容是把网络媒体的"议程设置"转化到传统媒体上，形成了在互动中共同设置议题的局面。这就提出一个问题，媒体还能不能独立地设置"议程"。
上述三个难题至少带来四方面的挑战：第一，互联网对人们的舆论影响越来越大，我们如何在互联网上进行"议程设置"用于主动引导舆论；第二，深思熟虑的 "议程设置"能否成为人们感兴趣的议题；第三，事先设置的"议程"转化为其他议题之后如何及时作出应对；第四，针对什么媒介设置"议程"，媒介之间的"议 程"发生转换从何处着手重新设置"议程"。
这些复杂的问题既是理论问题也是舆论引导中遇到的实际问题。通常发生的情况是，在互联网上突然冒出一个热点新闻或话题，形成意想不到的舆论声势，使当事 方措手不及，难以入手，应对不当就可能发生舆论危机。针对这种情况，需要研究的是，把网上舆论作为一个整体，如何进行"议程设置"，使网上舆论在总体上保 持在一种平稳、平衡、和谐的状态。网上舆论热点形形色色，应区分情况进行应对，但从我国网上舆论热点形成的情况看，有基本的规律可循，因此在"议程设置" 中应遵从一些原则，更好地引导网上舆论。
"现代文明使得人类环境极其复杂，人们要适应这种环境殊非易事。矛盾的情势层出不穷，个人很难单独做出明确的答复。这就导致人们倾向于注意别人的行动和 意见。"①"不同的意见之间会自动出现竞争，最终有一个成为主流而获胜。"②在各类媒体上，谁的声音强，谁就可能获胜，获胜一方必然将产生更大的影响，在 互联网也是如此。但由于互联网上的"噪音"很多，如何通过设置议程引导网上舆论已经引起高度重视，人们也一直在探讨做什么、怎么做、谁来做的问题。我国处 于改革开放的关键期，致力于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，舆论引导工作十分重要，特别是网上舆论关系到整个社会舆论的走向的情况下，通过科学 的"议程设置"引导好网上舆论是必须破解的难题。
笔者认为，要把网上舆论引导与整个社会舆论引导结合起来，进行立体的"议程设置"。立体的"议程设置"应主要包括四个方面：
一是传统媒体和网络媒体之间进行议题互动，这是舆论引导创新。网络媒体的优势在于它是一个宽松的信息平台与舆论空间，可以更直接地反映社会舆论。传统媒 体具有长期形成的品牌优势和经验优势，但真正的民情和民众的真实看法很难通过其得到反映。而且传统媒体和网络媒体的受众面有差异，各自覆盖不同的受众群 体。所以，如果一个新闻事件引起了人们的关注，传统媒体和网络媒体同时介入报道，并且保持基调一致，就可以使某个新闻事件的报道目的殊途同归，共同形成比 较一致的社会舆论，并扩大"议程设置"所要达到的舆论倍增效应。传统媒体和网络媒体的议题互动也可以采用打时间差的方式来完成。当网络媒体上出现新闻热点 或舆论导向偏差时，可以由传统媒体适时介入报道或发表评论的方式对网络媒体施加影响，并经网络媒体放大传统媒体的声音影响网上舆论走向。有时网上舆论出现 偏差，但不是同一种声音，在这种情况下，传统媒体可以报道网络媒体中正确的声音进而影响网上舆论。总之，传统媒体和网络媒体之间互动可以产生媒体间的共鸣 效果。传统媒体与网络媒体的议程互动是新闻传播和舆论引导的一种创新。
二是政府和公众之间进行议题互动，这是舆论引导的客观需要。在媒体上形成的舆论热点大多与政府有关，如果政府方面对媒体上的舆论无动于衷，就可能使舆论 不断走向于政府不利的一面。在互联网时代，民意的通达过程就被大大加快，很多意见可以引起国家领导人的高度重视。但是能否做到政府和公众之间形成良性的互 动，直接关系到网上舆论的走向。目前网上各类民意的表达实际上是公众期待与政府形成互动，盼望得到政府的反映，是公众为政府设置的"议程"。政府应充分利 用公众议程引导舆论，而互联网也为政府设置议程提供了多种灵活的渠道，例如，政府可以通过网络媒体主动发布新闻或针对网上出现的新闻热点及时发出权威、正 面的消息以表明政府的行动。政府官员可以到网络媒体进行访谈，直接回答网民关心的问题，还可以通过进行网络调查的方式征求公众的意见以展示尊重民意的形象 等等。如果政府和公众能够互动起来，掌握信息优势的政府必然处在主动的一方，关键看政府有没有与公众互动的愿望。
三是"意见领袖"和公众之间进行议题互动，这是舆论引导的一种策略。在互联网上人人可以发言，但能够形成影响的是极少数人，真正发挥作用的是"意见领 袖"。传播学理论认为，在信息传播过程中存在着"二级传播"的现象。承担着这种"二级传播"使命的是"意见领袖"。"意见领袖"是信息和影响的中继和过滤 环节，对大众传播效果能产生重要的影响。一般来讲，"意见领袖"多为名人和有影响的人。在互联网上发挥"意见领袖"的作用引导舆论既具有针对性又具有必要 性。我国的网民普遍年轻，他们知识水平高、思想开放、乐于接受新鲜事物，也乐于与他人分享信息和思想观点，但对社会的认识深度不够，生活体验不够丰富。有 时虽然慷慨激昂但并不一定自信，特别是在信息的海洋中他们时常感到真假难辨、无所适从，有时甚至陷入一种迷茫。如果"意见领袖"能及时地体察出网民的关注 点和迷茫点，参与到网民中去，可以起到"及时雨"的作用，并因是"意见领袖"比一般人发挥的引导作用要大得多。所以，要精心培养"意见领袖"，在引导网上 舆论的过程中发挥积极的作用。
有 效引导网上舆论是个系统工程，单方面的努力难以起到作用，应通过立体的"议程设置"建立起引导网上舆论的体系。在此过程中，政府不应局限于舆论引导的微观 层面，更要进行宏观的"议程设置"，为营造良好的网上舆论环境创造有利的外部条件和舆论形成的基础。例如，要利用政府掌握传播工具的优势进行持之以恒的社 会教育，引导人们树立正确的网络观和维护公共利益的意识，增强公众发生网上行为的自律意识，从而减少危害舆论和谐的原发因素。
（作者系互联网新闻研究中心主任，清华大学新闻与传播学院在读博士）
注释：
①[德]赫尔曼・哈肯著，凌夏华译：《协同学―大自然构成的奥秘》第123页，上海译文出版社，2005年5月第一版。
②同上，第124页。
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